中美环境影响评价比较

环境影响评价的概念，最早是在１９６４年加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出来的，而其作为一项正式的法律制度则首创于美国。１９６９年美国《国家环境政策法案》（ＮａｔｉｏｎａｌＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ｐｏｌｉｃｙ　Ａｃｔ　ｏｆ　１９６９，ＮＥＰＡ），把环境影响评价作为联邦政府管理中必须遵循的一项制度确立起来，并很快得到其他国家的重视和采用。而我国，从１９７３年第一次全国环境保护会议后，环境影响评价的概念就开始被引入。１９７９年９月，《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布，规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程中，必须提出环境影响报告书，经环境保护主管部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计。”至此，我国的环境影响评价制度正式建立起来。如今，环境影响评价制度正逐步成为一项各国以及国际社会通用的环境管理制度和措施。

１　目的比较

美国《国家环境政策法》第１条就开明宗义地宣称“促进人类和环境之间的充分和谐；努力提倡防止或者减少对环境与自然生命物的伤害，增进人类的健康与福利，充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性”，并特别强调了“增进人类的健康和福利”。

我国《环境影响评价法》第１条则规定，“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法。”可见，该立法旨在“促进经济、社会和环境的协调发展”。

通过上述比较可见，中美两国在环境影响评价的目的方面同中有异，这与两国的经济发展水平、环保意识等是密切相关的。美国由于经济高度发达，民众的环保意识和要求相对较高，因此更重视“增进人类的健康和福利”；而我国自改革开放以来，虽然在经济发展方面取得了长足进步，但相对于发达国家仍有很大差距，因此，在现阶段我国在重视环保的同时，更强调发展也是顺理成章并符合我国国情的。我们可借鉴美国，逐步侧重保护人群健康，这也是符合世界各国环境保护发展规律的。

２　对象比较

美国环境影响评价的对象是联邦政府的立法建议和其他对人类环境有重大影响的联邦行动，即联邦政府的行为，其种类主要有：⑴联邦政府机关向国会提出的议案或立法建议，其中包括申请批准条约；⑵全部或部分由联邦政府资助的、协助的、从事的、管理的或批准的工程或项目以及新的或修改了的行政决定、条例、计划、政策或程序。但是，并

中美环境影响评价比较　李飒　李海生　周云／国家环境保护总局环境工程评估中心

非所有联邦政府的上述行为都要进行环境影响评价，还要以这些行为“对人类环境有重大影响”为条件。那么，如何认定某一联邦行为有这样的影响呢？《国家环境政策法实施条例》（简称，ＣＥＱ条例）规定了“背景（ｃｏｎｔｅｘｔ）”和“强度（ｉｎｔｅｎｓｉｔｙ）”两个判断标准。所谓背景，是指联邦行为对社会整体、行为实施地和相关利益的影响；强度，则指联邦行为影响的严重程度。由此可见，美国规定的环境影响评价的对象是十分广泛的，囊括了下至项目建设，上至政府决策、立法等广阔内容，足见美国对环境影响制度的重视程度。

我国《环境影响评价法》第２条则规定，“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”第７条、第８条对规划的具体类型和要求做出了进一步规定。其中第７条规定，“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明”（此处所指规划乃指导性规划）。第８条规定，“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称专项规划），应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。”

由上可见，同以往相比，我国实施环境影响评价的范围已经由建设项目扩大到具有更大影响的规划，这不能不说是一个巨大的进步。然而，同规划相比，政策无疑具有更为重要的地位，其对环境的影响范围更广，历时更久，而且影响发生之后更难处置，因此对政策进行环境影响评价具有更积极的意义。历史上由于政策失误而对环境带来的严重破坏不胜枚举，教训深刻。２０世纪８０年代在国家政策的支持下，造纸、电镀、皮革、印染、焦化等行业得到了快速发展，带来了十分严重的环境污染后果，国家对其不得不采取取缔、关停等纠正措施。中央关于西部实施大开发的战略决策，对西部本就脆弱的生态环境也提出了严峻的挑战。

鉴于历史和现实的经验教训及实际需要，学者普遍认为，政策上的随意性是造成生态环境问题的重要原因，不从这个源头上把关，环境问题就很难得到控制。我国应借鉴美国的立法内容，规定在政策制定中果断引入环境影响评价制度，这将有利于保证政府及其有关部门在拟定和编制对环境有影响的政策时，根据可持续发展的需要做出经济发展和环境保护的综合决策，以减轻、避免因政策不当给我们赖以生存的环境造成不可挽回的损失，为我国经济的可持续发展保驾护航。

３　程序比较

美国环境影响评价程序比较统一，对于联邦政府的立法建议或者其他对人类具有重大影响的联邦行动，环评一律分为４个主要阶段进行：⑴联邦行政机关决定是否编制报告书；⑵有关方确定评价范围；⑶领头机关（ｌｅａｄｉｎｇ　ａｇｅｎｃｙ）编制报告书初稿；⑷报告书的评论和定稿。美国联邦行政机关的在环评中的角色定位是程序的引导者而不是主导者，因为在４个阶段中，没有一个是行政机关单独行事的。在“决定是否编制报告书”的阶段，真正的决定者是公众而非行政机关。因为如果行政机关认为拟建议的行动通常无环境影响的行动，就得编制“无重大影响认定”的文件并交由公众审查；公众审查认为有影响，行政机关就必须编制“环境评价书”；编制过程中如果行政机关还认定“无重大影响”，则仍得编制“无重大影响认定”文件并交由公众审查，公众最后的决定为终局决定。

中国的环境影响评价分为规划环评和建设项目