当前我国基层民主政治建设的问题及其对策

当前我国基层民主政治建设的问题及其对策

【摘要】：十七大报告把发展基层民主、保障人民享有更多切实的民主权利作为社会主义民主政治建设的一项重大任务，并要求把它作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。农村基层民主是基层民主的重要内容。扩大农村基层民主、实行村民自治是党领导广大农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创举，它对促进我国全面建设小康社会，产生着积极而深远的影响。

【关键词】：村民自治; 党的领导; 法治建设

一、当前我国基层民主政治建设存在的问题

进入二十一世纪，我国农村民主建设的进程不断加快，村民自治制度不断完善，民主政治生活日渐丰富，农民生活明显改善。但是当前我国农村民主建设中依然存在着大量制约民主发展的因素，对此，我们应有清醒的认识。

第一，民主的发展水平是与社会经济发展水平相适应的，民主化的程度、方式受经济发展水平的制约。目前，我国农村经济发展相对滞后的状况制约了农民对民主的有序参与。农村中大部分青壮年农民长年累月在外务工，对本村(本地)公共事务知之甚少，这就使得他们难以正常行使民主监督权利。对他们而言，生计问题大于民主，他们既没有时间也没有精力参与政治活动。有的因回家参与选举经济成本高，甚至放弃了选举权。另外，农村经济发展滞后，也使”廉价贿选”有机可乘，在某些经济十分落后的地方，甚至花几块钱就能买到一张选票，”民主”荡然无存。[1]

第二，文化素质低和封建保守意识的影响。一般而言，受教育程度与民主政治参与程度成正比，”政治能力随着教育水平和职业地位的升高而增长”。[2]目前，我国农民的知识文化水平相对较低，文盲、半文盲者居多，大专以上文化程度的寥寥无几，严重制约了农村基层民主建设。诚如列宁所说:”文盲是处在政治之外的，不识字就不可能有政治。”由于缺乏科学文化知识，农民的民主意识淡薄，对民主的意义和作用认识不到位，因而也就无法正确履行自己的民主权利。此外，我国农民受封建皇权主义、”官民相对”等意识的影响根深蒂固，面对各种违法乱纪现象，虽然强烈不满，但多采取”多一事不如少一事”的息事宁人的态度或者干脆忍气吞声。

第三，民主参与的渠道欠畅通。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，是农村基层民主政治建设的应有之义，它们相辅相成，缺一不可。但从实际情况看，在当前我国农村的许多地方，大部分农民除了享有民主选举的权利外，其它三个民主权利明显不足。这种情况在部分行政村合并后变得更加严重。目前，尽管各行政村都在积极推行村民代表会议和村务、财务公开制度，但由于受村民代表数量和推选方法及村务、财务公开质量和内容的局限，大多数村民还是不能直接地参与到重大村务的决策和管理工作中来，这在一定程度上剥夺了村民的知

情权和决策权，制约了农村基层民主政治建设的进一步开展。

第四，农村政治文明建设缺乏有效的保障机制，国家执法监督力度不够。目前，由于农村党支部与村委会的具体工作权限不够明确，造成村委会和党支部的关系不好协调，制约了农村基层组织整体作用的充分发挥。从法律的角度看，我国《刑法》还没有把农村基层民主政治权利列为保护对象，《行政诉讼法》，《行政复议法》主要侧重于公民的财产权和人身权保护，农村村级民主政治权利不在调整的范围之内。《村组法》也只是把村民自治中村级的民主政治权利纠错渠道界定在群众举报和县、乡人大、政府与有关部门的调查处理上。由于现行法律对违反《村组法》的行为在惩治方面缺乏硬性规定，使得一些严重违法乱纪的行为得不到及时、有效的处理，给农村基层民主政治建设带来了很多负面影响。

二、加强我国基层民主政治建设的途径

第一，要明确加强基层民主政治建设，实行村民自治不能离开党的领导

我国宪法规定了党对国家的领导，十七大报告中指出，要建设中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导。《村民委员会组织法》也明确规定了党在农村基层组织中的领导核心地位。要教育农村基层党组织成为推动民主政治建设的忠诚实践者。农村基层党组织和党支部书记，要带头实践党的扩大基层民主的政治主张，要虚心听取群众意见，继续发扬密切联系群众的优良作风，提高执行政策、法律的自觉性和农村工作水平。[3]

第二，制度建设是农村基层民主政治建设的一项基础工作

推进基层民主政治建设，扩大基层民主，必须坚持依法建章立制，从制度上保障《村民委员会组织法》和有关村民自治的法律法规的贯彻执行，确保民主选举、民主决策、民主管理和民主监督落到实处。要进一步完善村民选举制度，健全完善村民代表会议制度，保障农民充分行使民主决策权、管理权和监督权，健全完善村务公开制度，实行民主管理和民主监督，建立健全村委会工作规章制度，做到有章可循，有规可依。同时，要完善法律法规，做到有法可依，不断提高公民的法律意识，特别是领导干部的法制观念和依法办事能力。通过完善法制教育培训手段，制定乡规民约，引导农民依法行使自己的民主权利。

第三，实行依法治村，为完善乡村民主提供重要的法律保障

村民自治并不等于说村庄不需要政府管理。在我国，农民处于”原子化”生存状态，建立结构优良、治理有序的村庄组织，需要政府依靠法律规则进行指导。《中华人民共和国村民委员会组织法》是处理乡村关系的平台，政府在放权过程中不依法行政，操纵选举、干预村治活动，必然加剧乡村矛盾。只有通过法律保障村民的民主活动，推进权力授予由政府行为转化为农民自己的行为，才能使村民自治从形式民主最终走向实质性民主。另外，在具体执行过程中，要在法律原则规定的基础上，制定乡镇对村委会的指导内容、村委会协助政府的范围、事项及期限等具体规则，使法规具有操作性。同时乡镇人大、村民会议应发挥监督审

议作用，有权制止政府过度干预村庄事务的行为，村民会议对协助事项进行评议，有权对超出协助范围的事项予以拒绝。通过法律强化政府的自我约束力，增强村民与权威组织的对话能力和维护合理利益的权利。

第四，以制度来完善直接民主形式，提升村庄自治效能

直接民主的直接性首先在于选举的直接民主。[4]村委会选举以自下而上的内部授权替代了过去自上而下的选拔方式，推进了中国的民主化进程。”在东方国家，民主化进程往往就是一个由形式的权利到实质内容，由通过形式民主训练民众，培养民主习惯到民众运用形式民主争取权利的转换过程。”鉴于纯粹直接民主实施中的不适应性，为保证村民能够表达自己的利益诉求或意愿，需要吸纳间接民主的可取之处，创新村民自治的操作技术，”复合民主制”不失为一种现实可行的政治结构。针对村民会议难以召集的困难，可采用间接民主的制度性授权模式，即由村民会议授权村民代表会议行使民主权利，其政策法律依据是1990 年民政部下发的《关于全国农村开展村民自治示范活动的通知》和1998 年《村民委员会组织法》。同时，选举中还可采用流动票箱、合法代票的形式，对村民自治的天然缺陷进行补救。在具体操作中需要始终坚守法律的正义性，既保护村民的话语权，又防止利益集团的操纵，避免多数人暴政和少数人暴政歪曲村民自治的本意。

第五，扩大农民参与，保证村民的政治权利

农村基层民主有序推进的主体动力民主主体问题关系到民主的本质。因此，厘清民主的主体对农村基层民主建设是至关重要的，既然农村是农民的农村，农民是农村的主人，农村基层民主的主体必然是广大的农民群众。只有如此，才能从根本上把握住农村基层民主建设的基本方向，充分发挥农民主体参与的积极性。[5]在当前，农民参与最主要体现在村委会的民主选举上，村委会选举既是村民行使自己的民主权利的过程，同时也是产生村庄事务管理人员的过程。村民应该有平等的参与和参加选举的权利，不仅在机会上应该是均等的，而且在意思表达上是真实的，既不受任何组织的强制，又不受个别人的影响，同时村民的意思表达要得到尊重，任何组织和个人无权歪曲和篡。比如在选举权利上，一方面要严厉打击各种形式的贿选行为，严格规范委托投票选举，排除各种非正常的影响因素，教育广大村民正确对待手中的选票，不可因为眼前一点蝇头小利而影响了大局。另一方面，要放开村民联名自荐参选人，从结构上保证农民成为自己利益的主人。因为既然村民愿意通过合法选举的途径推选自己的政治代言人，在候选人协商环节应当予以安排，有条件地进行预选，不要过于控制，这是保证村民民主权利的有益渠道。同时，还要保证农民在决策、管理和监督上的广泛参与，充分表达自身利益，体现权利主体的要求。

三、加强我国基层民主建设的现实意义

第一，加强基层民主建设，实现村民自治有利于权力运作方向的改变。权力运作方向由过去的”自上而下”变成了”自下而上”。农民不仅”耕者有其田”，而且实现了”耕者有其权”，使传统的”为民做主”、”主民”转向实际生活中的”民主”。