中国和意大利防灾减灾体系的对比研究_张红萍

国务院 国务院应急办
灾害应急指挥机构 国家防汛抗旱总指挥部
国家抗震救灾指挥部 国家减灾委员会
业务支撑及 办公室所在部门
水利部 中国地震局
民政部
成员单位 水利部 中国地震局 民政部 财政部 公安部
图 1 我国防灾减灾相关机构组织示意图
其他部委
49 水
防汛与抗旱
CHINA WATER RESOURCES 2014.23
经 过 1980 年 “11·23” 南 部 大 地 震的惨痛教训后， 意大利中央政府 于 1982 年 成 立 了 国 家 民 事 保 护 部 （Department of Civil Protection）， 负 责 全国各种自然灾害和事故灾难的实 时监测、灾前预警、应急救援及灾后 恢复等工作，并且多次立法不断改善 民 事 保 护工 作 。 与 此 同 时 ，意 大 利 全国 21 个大区 95 个省 8 100 多个市镇，分 别成立了直属于本级政府的民事保护 机构， 统一负责本辖区的各种自然灾 害和事故灾难的应急救援工作。
会三方面力量共同参与的防灾减灾模式提供借鉴。
关键词：洪涝灾害；防灾减灾；意大利；民事保护
Differences of disaster mitigation between China and Italian//Zhang Hongping, Huang Xianlong, Liu Shu, He
Bingshun
characteristics such as the high -empowered civil protection departments, the clear function structure of each civil
protection institution, and unified command of all resources during emergency. Moreover, the participation and function
难的应急救援工作。 学习意大利防灾 减灾管理的经验，对我国当前的防灾 减灾体系建设具有十分重要的借鉴 作用。
一、意大利民事保护体系 简介
意大利位于欧洲南部，包括亚平 宁半岛以及西西里和撒丁等岛屿。 北 以阿尔卑斯山为屏障，与法国、瑞士、 奥地利、斯洛文尼亚等国接壤，东部 濒亚得里亚海，南部临地中海和伊奥 尼亚海，西有第勒尼安海，国土面积 301 333 km2，人口约 6 011.4 万人。
相对比，我国防灾减灾组织体系 是按照灾种划分的，每个灾种或几个 相关的灾种分别由某个或者某几个 部门分别承担， 甚至灾害的监测、预 警、指挥调度、救援、灾后恢复等不同 阶段的工作也分别由不同的部门承 担，形成了分灾种、分部门的防灾减 灾管理体制。 例如，如图 1 所示，针对 洪水、地震、森林火灾等自然灾害，分 别设立了隶属于国务院的国家防汛 抗旱总指挥部、 国家抗震救灾指挥 部、 国家森林防火指挥部等不同的 指挥部， 同时针对灾害救援工作还 设立了国家减灾委员会。 然而，这些 指挥部办公室却分别设在水利部、
of volunteer organizations and enterprises in civil protection give a good experience and reference for China to explore
ways of government, business and society participation in disaster prevention and mitigation.
３． 社会化服务
意大利的企业和科研机构在民 事保护体系中具有重要的作用。 意大 利的大多数环境监测设施，如水文监 测站点、火山监测站点等，都是由企 业或专业的科研机构来负责运行维
护的。 企业或科研机构负责监测设备 设施的正常运行， 给政府提供及时、 准确的监测数据，而政府每年要为此 支付一定的运行维护费用。 例如，意 大 利 CAE 是 一 家 从 事 环 境 监 测 的 私 营公司，它不仅负责气象、水文、滑坡 等环境监测站点的生产和安装，同时 还负责意大利境内大部分环境监测 站点的运行监控和维护工作。 在 CAE 公司有一个专门的运行监控室，实时 监控全国监测站点的运行参数，一旦 发现异常立即派专业人员进行维修。 意大利政府和企业的这种合作模式， 既保障了政府获得服务的专业性，同 时减轻了政府财政和人员的压力。
摘 要：我国包括洪涝灾害在内的灾害事件频繁发生，防灾减灾体系建设任重道远。 意大利民事保护体系中，民
事 保 护 机 构 高 度 集中 ，指 挥 协 调 和 业 务 支 撑职 能 划 分 明 确 ，社 会 化 服 务和 志 愿 者 参 与 机 制 均 比 较 完 善 ，值 得 我 国
学习和借鉴。 通过中国和意大利防灾减灾体系的对比分析，为进一步完善我国防灾减灾体制，探索政府、市场、社
二、对比分析
与我国的防灾减灾体系相比，意 大利民事保护体系在组织体系、职责 分工、社会化服务及其志愿者等方面 具有较大的特集中的特点， 主要体现在两个方面。
一方面，根据立法，意大利国家民事 保 护 部 （Department of Civil Protection） 直接隶属于总统府，它由内务、外交、 环境、卫 生 、财 政 、军 队 、经 济 发 展 、交 通、文化、教育、科研、通信、农林等 众多成员单位组成。 类似的，大区、 省、 市镇等各级民事保护机构也直 属于各级政府。 各级民事保护机构 的高度授权， 各成员单位 “合署”值 班，信息高度共享，物资统一调配，从 而保障了在灾害应急处置过程中的 综合指挥能力和资源调配能力。另一 方面，各级民事保护机构应对的灾种 也高度集中， 即各级民事保护机构 统一负责本辖区内自然灾害、 事故 灾难等各类灾害的应急处置， 从而 保障了资源的有效利用， 避免重复 和浪费。
防汛与抗旱
CHINA WATER RESOURCES 2014.23
中国和意大利防灾减灾体系的 对比研究
张红萍 1，黄先龙 2，刘 舒 1，何秉顺 1 （1.中 国 水 利 水 电 科 学 研 究 院 ，100038，北 京 ；2.国 家 防 汛 抗 旱 总 指 挥 部 办 公 室 ，100052，北 京 ）
总体应急预案的基础上，相继发布了 各类专项应急预案，其中《国家防汛 抗旱应急预案》是首批发布的专项预 案之一。 我国在防灾减灾体系建设方 面投入了大量的人力、 物力和财力。 然而，近年不断发生突发灾害的应急 处置实践，也暴露出我国防灾减灾体 系建设仍然任重道远。
意大利是一个地震、 火山喷发、 洪水泛滥、 山体滑坡等自然灾害多 发的国家。 在自然灾害的惨痛经历 和教训中， 意大利逐渐建立了一套 完 整 的 民 事 保 护 （Civil Protection） 体 系，负责全国各种自然灾害和事故灾
地震局、林业局、民政部等不同的部 委， 其日常业务工作则由不同部委 承担。 这些指挥机构又分别由其他 众多平级部委单位组成。 这种分灾 种、分部门、分阶段的管理体制，不 仅使各指挥机构实际业务支撑部门 的指挥协调能力严重不足， 同时还 使得各指挥机构难以克制谋求部门 局部利益的冲动， 从而导致条块分 割、政出多门、重复建设等诸多问题。 为进一步加强国务院应急指挥协调 能力，又成立了专门的国务院应急管 理办公室（简称国务院应急办），然而 在实际工作中，国务院应急办仅能承 担信息汇总、上传下达、协调沟通的 职能，缺乏有效的指挥协调权限，难 以发挥统一的指挥协调职能。 因此， 已有专家呼吁以政府应急办为核 心，整合分散在各个业务部门的指挥 部办公室的职能，形成统一的灾害应 急管理机构。
收 稿 日 期 ：2014-07-07 作者简介：张红萍，高级工程师。 基金项目：国家外国专家局“山洪灾害早期预警技术培训”项目（2013 年 11 月）资助。
水 48
防汛与抗旱
2014.23 中国水利
意 大 利 将 全 国 划 分 21 个 大 区 （District），其中 5 个为自治区。每个大 区 下 辖 若 干 省 （Province）， 每 个 省 下 辖若干市镇（City），全国 共 计 95 个 省 8 100 多 个 市 镇 。 意 大 利 全 国 城 市 化 程度非常高，市镇是其最小的行政单 元，但市镇下每个居 民 点 都 会 派 驻 宪 兵和火警。 这些宪兵和火警平时主 要维持基本社会治安， 而在紧急时 期， 则负责将政府的灾害预警或紧 急撤离命令挨家挨户地传达到每一 个居民。
我国是一个洪涝灾害频繁发生 的国家。 近年，随着气候变化及社会 经济的快速发展，洪涝灾害造成的经 济损失、社会影响以及环境破坏等问 题日益严峻。 我国政府历来重视洪涝 灾害事件的应急管理，建立和完善了 各级政府防汛抗旱行政首长负责制， 制定了一系列防洪法规和预案体系。 尤 其 是 受 2003 年 SARS 事 件 强 烈 触 动后，我国政府开始高度重视突发公 共 事 件应 急 管 理 ， 于 2006 年 发 布 了 《国 家 突 发 公 共 事 件 总 体 应 急 预 案 》， 将突发公共事件分为自然灾害、事故 灾难、公共卫生、公共安全四大类；在
灾害风险监测、 分析和评估工作，并 且将其监测和预报的结果实时通报 给各级民事保护机构。 各级民事保护 机构负责向公众发布预警和灾害应 急 救 援 工 作 ，一旦 接 收 到 ARPA 发 布 的灾害风险预报，须立即启动相应的 灾 害 预 警 或 应 急 救 援 工作 ； ②ARPA 监测业务也相对集中，它同时负责气 象、水文、泥石流、雪崩等各种自然灾 害的监测和风险评估； ③ARPA 机构 设置相对精简，与从中央到市镇各级 分别设置民事保护机构不同，意大利 仅在大区级设置了环境监测机构 ARPA， 这 既 保证 了 灾 害 应 急 处 置 的 灵活性，同时也大大节省了资源建设 和技术分析成本。
Key words: flood disaster; prevention and reduction of natural disasters; Italy; civil protection