城市规划如何应对气候变化_以美国地方政府的应对策略为例
相关主题
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
国城市有以下启示 ：建立科学的预测系统及指标监测系
统，制定符合地方条件的气候目标 ；将地方政府的气候
承诺植入城市规划目标和行动计划中，制定并指导相关
行动计划 ；通过多方合作提供更健全的行动保障体系。
Abstract: We summarize the main strategies taken by the local governments across the United States in responding to climate change as the following: formulating localized climate goals through monitoring climatic situations; formulating long-range and implementable local actions; implementing climate actions through collaboration and coordination of various organizations. We also provide recommendations for Chinese urban planners to respond to climate change: establish a predictive and monitoring system to formulate localized climate goals, incorporate climate goals into urban planning system and develop planning goals and actions, and ensure implementation of climate change actions through coordination across various organizations.
文章编号 ：1673-9493（2011）05-0003-07 中图分类号 ：TU984; D035-01; X21 文献标识码 ：A
城市规划如何应对气候变化——以美国地方政府的应对策略 为例
How Should Urban Planning Respond to Climate Change: Learning from Local Strategies in the U.S.
通信基础设施
能源基础设施
更炎热的夏天会导致 ：
• 铜线使用增加、静电干扰 • 地表电缆下垂 • 为维护电缆所需的植被清除工作大增 • 中断增加，设备寿命减损 • 机械冷却需求增加
• 中断增加，设备磨损 • 管道中断 • 热敏感的设备膨胀 • 机械冷却需求增加
作者 ：宋彦，深圳大学城市规划系教授，美国北卡罗来纳大学教堂山分校城市与区域规划系终身副教授，北卡罗来纳大学中国城市研究中心主任。ys@email.unc.edu 刘志丹，深圳大学建筑与城市规划学院硕士研究生。zhidanliu111@gmail.com 彭科，美国北卡罗来纳大学教堂山分校城市与区域规划系博士研究生。kpeng@email.unc.edu
1.1 地方政府监测 / 预测气候变化，以制定符合地方条 件的气候目标
了解气候变化趋势是城市制定减碳目标的前提和基础。 了解气候变化趋势需要建立一套反映地方特色的气候监测指 标体系。这套气候监测指标体系应特别体现基础设施受气候 影响的情况，以尽量减少损失。在此基础上，通过加入应对 政策和互动反馈机制，得出具有社会共识的地方减碳目标。
严峻的气候形势及后果引起世界各地的高度重视。很多国家在中央 层面制定了一系列节能减排目标来应对气候变化。中国也在国家层面制 定了一系列目标和行动方案，包括 2007 年公布的《中国应对气候变化国 家方案》、《应对气候变化中国科技专项行动》、《节能减排综合性工作方 案》等 ；2008 年在发改委推动下正式启动了“中国低碳城市发展项目”； 2009 年中央经济工作会议明确提出“开展低碳经济试点”等等。2009 年 12 月哥本哈根会议后中国承诺将“减少 CO2 排放和能源消费”作为约束 性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划中 [2]，并制定相应的统计、监 测、考核办法。由此可见中国政府在应对气候变化方面的决心。
① 美国国家气象局（NWS）是美国商务部国家海洋和大气管理局属下的六个部门之一，成立于 1870 年，总部位于马里兰州银泉。其职能主要负 责为美国及其属地、邻近水域及海洋地区提供天气、水文及气候预报和警报，保护生命财产和国家经济安全。
② 美国国家海洋和大气管理局（NOAA）是隶属于美国商务部的科技部门。其职能主要关注地球的大气和海洋变化，提供对灾害天气的预警、提 供海图和空图 ；管理对海洋和沿海资源的利用和保护 ；研究如何改善对环境的了解和保护。
1.1.2 监测气候变化对基础设施的影响以减少损失 监测气候变化对城市基础设施的影响，是气候监测体系
中的重要内容之一。监测数据可用于评估气候变化给城市重 要基础设施带来的潜在风险，以最大限度减轻灾害损失，并 指导未来城市建设。表 1 显示了纽约市及周边地区气候变化 （此处重点表现在温度、降雨及海平面上升三方面）对通信、 能源、交通、废物和水利设施等部门的影响情况。该表是对 图 1 中极端事件指标究竟如何“指向”（影响）基础设施指
① 政府间气候变化专门委员会（IPCC）于 1988 年由世界气象组织（WMO）和联合国环境规划署（UNEP）组织成立。它是一个关于气候变化问 题的国际咨询委员会，该机构对联合国和世界气象组织所有成员国开放。IPCC 的作用是评估气候变化，为当前的气候状态及其所导致的潜在 环境、社会、经济后果提供一个科学的视角，审查和评估全世界与气候变化相关的最新科学、技术和社会经济信息等等。鉴于该机构的科学严 谨性，各国政府承认 IPCC 报告的权威性。
4
2011 Vol.26, No.5
国际城市规划
宋彦 刘志丹 彭科 城市规划如何应对气候变化——以美国地方政府的应对策略为例
标的扩展说明。由表可见，三种典型的气候变化均会增加各 部门设备负担，减损机械寿命，增加能耗。表 1 中显示的一 系列危害表明，有必要重新考虑城市基础设施的设计标准， 以长远目光监测基础设施对环境的适应能力。对危害情况有
2002 年 2 月联邦政府开始在全美范围内推行一项全面 规划，即到 2012 年将美国经济的温室气体排放强度（经济 活动每单位的排放量）降低 18%。履行这项承诺意味着需 要减少 5 亿多公吨碳的气体排放 [4]。联邦政府非常强调地方 在落实这项目标中的重要性。下文分三部分介绍美国地方政 府如何落实应对气候变化的工作。
关键词 ：气候变化 ；城市规划 ；目标 ；行动 ；多方协作
Keywords: Climate Change; Urban Planning; Goal; Action; Coordination
引言
根 据 政 府 间 气 候 变 化 专 家 组（IPCC: Intergovernmental Panel on Climate Change ①）的第四次气候评估报告，全球气候正逐步恶化 ：地表 平均温度最近 100 年升高了 0.74oC 并将继续上升 [1]，热浪更加频繁，全 球 CO2 排放量增加，海平面上升速率增快，干旱面积持续扩大，同时强 降水频率提高。气候变化引发了洪涝、干旱、飓风等自然灾害，这些自然 灾害不仅对生态系统产生恶劣影响，也对社会系统（生命、财产损失等） 和城市功能（如各种城市基础设施）造成一系列负面影响。
了清楚认识后，纽约市城市规划部门成立了气候变化适应专 责小组（由 38 个市、州和联邦机构、区域公共部门和私营 公司构成），专门维护管理该市的关键基础设施。同时该市 还成立了纽约气候变化专家组（NPCC: New York City Panel
表 1 纽约市及周边地区气候变化对各类基础设施影响一览表
国际城市规划 2011 Vol.26, No.5 3
本期主题
各项政策、行动中 ；（3）地方城市规划部门与其他各级政府 部门以及非政府组织协调，并与各利益相关集团协商、推进 应对措施。笔者将在下文详细介绍美国地方政府在上述各方 面积累的经验，以期为我国提供参考。
1 美国地方政府应对气候变化的主要策略
响。 需要指出的是，上述指标并非适用于所有城市，纽约市
提出的指标是根据自身监测需求设计的。对这个沿海城市而 言，在其所有气候变化因素中，海平面上升及由此引发的海 岸洪水和风暴构成对城市生活和环境最为严峻的挑战。海平 面上升不仅侵蚀城市的淡水资源、破坏海滩和盐沼，还破坏 大桥、码头和海洋转运站的服务能力，损耗雨污管道系统等 基础设施。对此纽约市特别选取了全球热膨胀、本地地面沉 降、冰（川、帽、表）融水、本地水面高程这四项衡量区域 海平面上升情况的指标作为重点监测对象。总的来讲，建立 像纽约这样一套全面并符合地方需求的监测指标系统，是应 对气候变化的一个好的开端，监测结果不仅有助于结束当前 缺乏高质量、长期稳定的观测资料的困境，为未来积累原始 数据 ；而且所获得的数据还可作为环境、生态等其他系统分 析评估的重要依据。
地球碳ຫໍສະໝຸດ Baidu环变化的证据 厄尔尼诺现象等等
候
指
标
极端事件 热浪的频繁剧烈及持久程度
监
指标
降雨引发的洪水事件等等
测
体
下水道溢出事件
系
直接影响 洪水引发的破坏
基础设施
与气候相关的停电
指标
间接影响 生态系统变化及其影响
图 1 纽约市气候指标监测体系 资料来源：根据《CLIMATE RISK INFORMATION》[5]整理。
温度相关
年平均气温 冷热季节的日温度 沿海和内陆的温度 极端温度等等
区域气候 指标
降水相关
平均年降水量 极端降水事件 干旱等等
全球热膨胀
气候本身 指标
滨海洪水相关 （海平面上升）
平均海平面 极端风活动 高水位等等
本地地面沉降 冰川／帽／表 融水
本地水面高程
纽
北大西洋热带风暴形成条件
约 气
泛区域气 候指标
1.1.1 建立气候监测指标体系以了解气候变化趋势 虽然气候变化的不确定性限制了预测的精准程度，但建
立一套比较完善的监测体系有助于从大量的偶然性因素中提 取必然性因素，找到气候变化的规律。以纽约市为例，该市 已建立起一套比较细致并反映地方特色的气候监测指标 [5]。 该项工作由市规划局主导，由哥伦比亚气候系统研究中心 具体监测，并由美国国家气象局（NWS: National Weather Service ①）和国家海洋和大气管理局（NOAA: National Oceanic and Atmospheric Administration ②）提供支持。纽约 市目前的指标监测体系主要由气候本身、极端事件和基础设 施这三大类指标构成（图 1）。每类指标下包含更加具体的 细分指标。根据监测对象的发生频率和范围可以将“气候本 身”指标分为区域气候指标和泛区域气候指标两类，这两类 指标所监测的对象是气候变化的基础指标，如温度、降水、 水位等。“极端事件”指标监测的是热浪的频繁剧烈及持久 程度、降雨引发的洪水事件等。“基础设施”指标监测的是 下水道溢出事件、洪水引发的破坏、与气候相关的停电等直 接影响 ；“基础设施”指标同时监测生态系统变化等间接影
如何将国家层面制定的气候变化目标进一步落实到地方，提高地方政 府在其辖区内实施减排目标的积极性，无疑是当前各个国家面临的挑战。 作为应对气候变化行动较早的国家，美国在 1988 年就举行了首次国会气 候听证会 [3]。笔者总结美国地方政府应对气候变化的行动特征如下 ：（1） 由城市规划部门牵头，积极监测气候变化，制定符合地方情况的气候目标； （2）将长期减排目标融入到城市规划文件中，并落实到城市规划制定的
宋彦 刘志丹 彭科
摘要 ：针对如何将国家层面应对气候变化的目标落实到
地方行动这一问题，本文总结归纳了美国地方政府应对
气候变化的主要策略 ：调查了解当地精准的气候环境情
况以制定符合地方实情的气候目标 ；探索长远的、适应
目标的、可操作性强的气候应对行动 ；通过多方合作，
协调推动气候应对行动实施。美国的气候应对体系对中
统，制定符合地方条件的气候目标 ；将地方政府的气候
承诺植入城市规划目标和行动计划中，制定并指导相关
行动计划 ；通过多方合作提供更健全的行动保障体系。
Abstract: We summarize the main strategies taken by the local governments across the United States in responding to climate change as the following: formulating localized climate goals through monitoring climatic situations; formulating long-range and implementable local actions; implementing climate actions through collaboration and coordination of various organizations. We also provide recommendations for Chinese urban planners to respond to climate change: establish a predictive and monitoring system to formulate localized climate goals, incorporate climate goals into urban planning system and develop planning goals and actions, and ensure implementation of climate change actions through coordination across various organizations.
文章编号 ：1673-9493（2011）05-0003-07 中图分类号 ：TU984; D035-01; X21 文献标识码 ：A
城市规划如何应对气候变化——以美国地方政府的应对策略 为例
How Should Urban Planning Respond to Climate Change: Learning from Local Strategies in the U.S.
通信基础设施
能源基础设施
更炎热的夏天会导致 ：
• 铜线使用增加、静电干扰 • 地表电缆下垂 • 为维护电缆所需的植被清除工作大增 • 中断增加，设备寿命减损 • 机械冷却需求增加
• 中断增加，设备磨损 • 管道中断 • 热敏感的设备膨胀 • 机械冷却需求增加
作者 ：宋彦，深圳大学城市规划系教授，美国北卡罗来纳大学教堂山分校城市与区域规划系终身副教授，北卡罗来纳大学中国城市研究中心主任。ys@email.unc.edu 刘志丹，深圳大学建筑与城市规划学院硕士研究生。zhidanliu111@gmail.com 彭科，美国北卡罗来纳大学教堂山分校城市与区域规划系博士研究生。kpeng@email.unc.edu
1.1 地方政府监测 / 预测气候变化，以制定符合地方条 件的气候目标
了解气候变化趋势是城市制定减碳目标的前提和基础。 了解气候变化趋势需要建立一套反映地方特色的气候监测指 标体系。这套气候监测指标体系应特别体现基础设施受气候 影响的情况，以尽量减少损失。在此基础上，通过加入应对 政策和互动反馈机制，得出具有社会共识的地方减碳目标。
严峻的气候形势及后果引起世界各地的高度重视。很多国家在中央 层面制定了一系列节能减排目标来应对气候变化。中国也在国家层面制 定了一系列目标和行动方案，包括 2007 年公布的《中国应对气候变化国 家方案》、《应对气候变化中国科技专项行动》、《节能减排综合性工作方 案》等 ；2008 年在发改委推动下正式启动了“中国低碳城市发展项目”； 2009 年中央经济工作会议明确提出“开展低碳经济试点”等等。2009 年 12 月哥本哈根会议后中国承诺将“减少 CO2 排放和能源消费”作为约束 性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划中 [2]，并制定相应的统计、监 测、考核办法。由此可见中国政府在应对气候变化方面的决心。
① 美国国家气象局（NWS）是美国商务部国家海洋和大气管理局属下的六个部门之一，成立于 1870 年，总部位于马里兰州银泉。其职能主要负 责为美国及其属地、邻近水域及海洋地区提供天气、水文及气候预报和警报，保护生命财产和国家经济安全。
② 美国国家海洋和大气管理局（NOAA）是隶属于美国商务部的科技部门。其职能主要关注地球的大气和海洋变化，提供对灾害天气的预警、提 供海图和空图 ；管理对海洋和沿海资源的利用和保护 ；研究如何改善对环境的了解和保护。
1.1.2 监测气候变化对基础设施的影响以减少损失 监测气候变化对城市基础设施的影响，是气候监测体系
中的重要内容之一。监测数据可用于评估气候变化给城市重 要基础设施带来的潜在风险，以最大限度减轻灾害损失，并 指导未来城市建设。表 1 显示了纽约市及周边地区气候变化 （此处重点表现在温度、降雨及海平面上升三方面）对通信、 能源、交通、废物和水利设施等部门的影响情况。该表是对 图 1 中极端事件指标究竟如何“指向”（影响）基础设施指
① 政府间气候变化专门委员会（IPCC）于 1988 年由世界气象组织（WMO）和联合国环境规划署（UNEP）组织成立。它是一个关于气候变化问 题的国际咨询委员会，该机构对联合国和世界气象组织所有成员国开放。IPCC 的作用是评估气候变化，为当前的气候状态及其所导致的潜在 环境、社会、经济后果提供一个科学的视角，审查和评估全世界与气候变化相关的最新科学、技术和社会经济信息等等。鉴于该机构的科学严 谨性，各国政府承认 IPCC 报告的权威性。
4
2011 Vol.26, No.5
国际城市规划
宋彦 刘志丹 彭科 城市规划如何应对气候变化——以美国地方政府的应对策略为例
标的扩展说明。由表可见，三种典型的气候变化均会增加各 部门设备负担，减损机械寿命，增加能耗。表 1 中显示的一 系列危害表明，有必要重新考虑城市基础设施的设计标准， 以长远目光监测基础设施对环境的适应能力。对危害情况有
2002 年 2 月联邦政府开始在全美范围内推行一项全面 规划，即到 2012 年将美国经济的温室气体排放强度（经济 活动每单位的排放量）降低 18%。履行这项承诺意味着需 要减少 5 亿多公吨碳的气体排放 [4]。联邦政府非常强调地方 在落实这项目标中的重要性。下文分三部分介绍美国地方政 府如何落实应对气候变化的工作。
关键词 ：气候变化 ；城市规划 ；目标 ；行动 ；多方协作
Keywords: Climate Change; Urban Planning; Goal; Action; Coordination
引言
根 据 政 府 间 气 候 变 化 专 家 组（IPCC: Intergovernmental Panel on Climate Change ①）的第四次气候评估报告，全球气候正逐步恶化 ：地表 平均温度最近 100 年升高了 0.74oC 并将继续上升 [1]，热浪更加频繁，全 球 CO2 排放量增加，海平面上升速率增快，干旱面积持续扩大，同时强 降水频率提高。气候变化引发了洪涝、干旱、飓风等自然灾害，这些自然 灾害不仅对生态系统产生恶劣影响，也对社会系统（生命、财产损失等） 和城市功能（如各种城市基础设施）造成一系列负面影响。
了清楚认识后，纽约市城市规划部门成立了气候变化适应专 责小组（由 38 个市、州和联邦机构、区域公共部门和私营 公司构成），专门维护管理该市的关键基础设施。同时该市 还成立了纽约气候变化专家组（NPCC: New York City Panel
表 1 纽约市及周边地区气候变化对各类基础设施影响一览表
国际城市规划 2011 Vol.26, No.5 3
本期主题
各项政策、行动中 ；（3）地方城市规划部门与其他各级政府 部门以及非政府组织协调，并与各利益相关集团协商、推进 应对措施。笔者将在下文详细介绍美国地方政府在上述各方 面积累的经验，以期为我国提供参考。
1 美国地方政府应对气候变化的主要策略
响。 需要指出的是，上述指标并非适用于所有城市，纽约市
提出的指标是根据自身监测需求设计的。对这个沿海城市而 言，在其所有气候变化因素中，海平面上升及由此引发的海 岸洪水和风暴构成对城市生活和环境最为严峻的挑战。海平 面上升不仅侵蚀城市的淡水资源、破坏海滩和盐沼，还破坏 大桥、码头和海洋转运站的服务能力，损耗雨污管道系统等 基础设施。对此纽约市特别选取了全球热膨胀、本地地面沉 降、冰（川、帽、表）融水、本地水面高程这四项衡量区域 海平面上升情况的指标作为重点监测对象。总的来讲，建立 像纽约这样一套全面并符合地方需求的监测指标系统，是应 对气候变化的一个好的开端，监测结果不仅有助于结束当前 缺乏高质量、长期稳定的观测资料的困境，为未来积累原始 数据 ；而且所获得的数据还可作为环境、生态等其他系统分 析评估的重要依据。
地球碳ຫໍສະໝຸດ Baidu环变化的证据 厄尔尼诺现象等等
候
指
标
极端事件 热浪的频繁剧烈及持久程度
监
指标
降雨引发的洪水事件等等
测
体
下水道溢出事件
系
直接影响 洪水引发的破坏
基础设施
与气候相关的停电
指标
间接影响 生态系统变化及其影响
图 1 纽约市气候指标监测体系 资料来源：根据《CLIMATE RISK INFORMATION》[5]整理。
温度相关
年平均气温 冷热季节的日温度 沿海和内陆的温度 极端温度等等
区域气候 指标
降水相关
平均年降水量 极端降水事件 干旱等等
全球热膨胀
气候本身 指标
滨海洪水相关 （海平面上升）
平均海平面 极端风活动 高水位等等
本地地面沉降 冰川／帽／表 融水
本地水面高程
纽
北大西洋热带风暴形成条件
约 气
泛区域气 候指标
1.1.1 建立气候监测指标体系以了解气候变化趋势 虽然气候变化的不确定性限制了预测的精准程度，但建
立一套比较完善的监测体系有助于从大量的偶然性因素中提 取必然性因素，找到气候变化的规律。以纽约市为例，该市 已建立起一套比较细致并反映地方特色的气候监测指标 [5]。 该项工作由市规划局主导，由哥伦比亚气候系统研究中心 具体监测，并由美国国家气象局（NWS: National Weather Service ①）和国家海洋和大气管理局（NOAA: National Oceanic and Atmospheric Administration ②）提供支持。纽约 市目前的指标监测体系主要由气候本身、极端事件和基础设 施这三大类指标构成（图 1）。每类指标下包含更加具体的 细分指标。根据监测对象的发生频率和范围可以将“气候本 身”指标分为区域气候指标和泛区域气候指标两类，这两类 指标所监测的对象是气候变化的基础指标，如温度、降水、 水位等。“极端事件”指标监测的是热浪的频繁剧烈及持久 程度、降雨引发的洪水事件等。“基础设施”指标监测的是 下水道溢出事件、洪水引发的破坏、与气候相关的停电等直 接影响 ；“基础设施”指标同时监测生态系统变化等间接影
如何将国家层面制定的气候变化目标进一步落实到地方，提高地方政 府在其辖区内实施减排目标的积极性，无疑是当前各个国家面临的挑战。 作为应对气候变化行动较早的国家，美国在 1988 年就举行了首次国会气 候听证会 [3]。笔者总结美国地方政府应对气候变化的行动特征如下 ：（1） 由城市规划部门牵头，积极监测气候变化，制定符合地方情况的气候目标； （2）将长期减排目标融入到城市规划文件中，并落实到城市规划制定的
宋彦 刘志丹 彭科
摘要 ：针对如何将国家层面应对气候变化的目标落实到
地方行动这一问题，本文总结归纳了美国地方政府应对
气候变化的主要策略 ：调查了解当地精准的气候环境情
况以制定符合地方实情的气候目标 ；探索长远的、适应
目标的、可操作性强的气候应对行动 ；通过多方合作，
协调推动气候应对行动实施。美国的气候应对体系对中