论我国行政决策中的公民参与

论我国行政决策中的公民参与陈炳水 摘　要:本文围绕行政决策中的公民参与这一中心,运用政治学与行政学的有关原理,在阐述政府行政决策过程中公民参与理论根基的基础上,分别从丰富民主政治的内涵、推动现代民主政治与公共行政的发展、实现行政决策的民主化、科学化,以及使公民的政治权利得以有效实现等方面,揭示了公民参与政府行政决策所隐含的功能与价值,并提出了要使上述功能得到发挥和价值得以实现,必须从制度层面、环境层面与思想观念层面,创设保障我国目前公民参与行政决策的具体条件。

关键词:行政决策;公民参与;条件保障中图分类号:D6　文献标识码:A　文章编号:025725833(2005)022*******作者简介:陈炳水,宁波大学法学院社会公共事务管理研究所所长、副教授　(浙江宁波　315211)行政决策,作为国家行政机关或行政人员为发挥行政管理职能、处理国家公共事务而进行的一种决定政策、对策和方案的活动和行为,是政府行政管理的首要环节。

随着我国行政环境的变化和社会主义民主政治的发展,提升政府行政决策的能力,提高政府行政决策的水平,防止、避免和纠正行政决策的失误,已成为现代社会对各级政府提出的一种必然要求。

其中的一个重要因素就是要解决政府在行政决策过程中的公民参与问题。

一、公民参与行政决策的理论根基政府行政决策,从发展的角度来看,其决定政策、对策和方案的活动方式,始终是一个动态的、历史的范畴,而其优劣状况又与公民参与程度有着相当密切的关系。

自从政府产生以来,人类历史上的政府行政决策方式,基本上可分为专制和民主两种类型。

公民对政府行政决策的参与,作为政治参与的一个重要方面,是实现从专制向民主转变的决定性因素。

而现代民主政治理论的产生,正是实现这种转变的理论根基。

众所周知,建立在农业社会自然经济基础和专制的政治基础之上的传统政府,它不需要也不允许公众参与其行政决策;而作为被统治的公众政治状况,也正如马克思所分析并指出的:“他们不能代表自己,一定要别人代表他们,他们的代表一定要同时也是他们的主宰,是高高站在他们上面的权威,是不受限制的政府权力,这种权力保护他们不受其他阶级的侵犯,并从上面赐给他们雨水和阳光。

所以,归根到底小农的政治影响表现为行政权力支配社 收稿日期:2004212217会”①。

在此种情况下,政府的行政决策完全建立在个人主观臆断和个人的经验基础之上,不存在公众的参与问题。

因为一方面对公众而言,他们面对的是强大的国家机关,无法参与并影响政府的决策行为过程;另一方面从政府决策的行为方式上讲,都是绝对的行政命令。

这种专制的政府决策活动方式,直接导致了公众卑微的政治心理、冷漠或敌对的公众政治文化和期待清官的心理,并在上述这些因素的相互之间形成一种恶性的互动关系。

不仅如此,在传统的政府法制理念上,政府把公众也只看成是行政法律关系的客体,看成是一个消极的、纯粹的管理对象。

在这种专制的政府行政决策体制中,公民是无法参与政府决策的。

注重公民的行政决策参与,始于近代资产阶级的政治家和思想家们提出的民主政治理论,实践于近代资产阶级的政府,并成为其以后决策行为方式得以不断创新的重要推动力量。

近代资产阶级的启蒙思想家卢梭在否定专制政府的同时,明确阐述了公众与政府的关系。

他认为,国家主权属于人民,主权不可分割、不可转让、不可代替、政府权力属于人民(主权者)、受人民的监督,并提出公众要借助定期集会,以参与、限制、改变和收回政府权力等行为方式介入,以此来参与政府的行政决策。

随后,许多西方的思想家和政治家都反复强调公众参与政府行政决策行为的极端重要性。

如林肯提出了“民有、民治、民享”的思想,托克维尔、布莱克明确提出了公众直接参与政府行政决策行为的思想:“现代政府在下述意义上可以说是典型的、民主的,所有的公民均在某种程度上参与政治领导人和决策的选择,个人的选择权由有效的公民自由得以保障”②。

资产阶级的政治家、思想家们提出的上述观点,一方面,从理论上有力地否定了专制政府行政决策的行为方式;另一方面,在实践上也在一定程度上解决或缓和了现代政府决策权力不断膨胀与对其良性运作的现实要求之间的矛盾。

所以,从此以后,公众对政府行政决策行为过程的参与及其相应制度保障,在西方受到极大的重视。

如西方行政程序法的一个重要内容,就是规定行政机关在进行决策、制订规范性文件和行政计划时,要尽可能听取和尊重相对人的意见,并赋予利害关系人广泛的救济权利。

美国法律把此作为政府行为的必经程序,也就是使政府的行政决策行为尽可能符合民主、效率、公正等较高层次的社会要求,从而促进了政府行政决策方式的科学性。

而所有这些,都是以资产阶级的民主政治理论为根基的。

虽然,西方国家对公民参与政府行政决策的这种规定,并不能从根本上真正改变资产阶级政府行政决策所代表的自身利益这一阶级本质,但它在客观上为以后其他性质国家的公民参与行政决策提供了借鉴。

社会主义政治制度的建立,才真正为公民参与政府的行政决策提供了前提条件和制度保障。

公民参与的理论先驱安斯坦(Sherry R.Arnstein ,1969)认为,“公民参与是一种公民权力的运用,是一种权力的再分配,使目前在政治、经济等活动中,无法掌握权力的民众,其意见在未来能有计划地被列入考虑”③。

实践证明,这种作为“公民权力的运用”与“权力的再分配”过程的公民参与,只有在社会主义民主政治的理论指导下,在人民当家作主的社会主义国家才能真正实现。

《中华人民共和国宪法》第一章明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。

”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

”“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。

”这就是我国公民参与的法律依据。

我国宪法规定的这种公民参与,从其包含①②③Arnstein ,Sherry (1969)A Ladder o f Citizen Particpation ,Journal of American Institute of Planners ,V ol.35.莫泰基:《公民参与:社会政策的基石》,香港中华书局有限公司1995年版。

《马克思恩格斯选集》第10卷,人民出版社1972年版。

的内容来讲,是一种广泛的参与。

即它不仅指公民的政治参与———由公民直接或间接选举公共权力机构及其领导人的过程;还包括对所有公共利益、公共事务管理等方面的参与。

行政决策过程中的公民参与,主要是对后者的参与,这种参与就是公民通过一定的参与渠道,影响政府行政决策或公共事务的行动过程。

具体而言,就是指行政主体为作为行政相对人的广大人民群众设立具体的权利义务时,也就是当政府在做出与公民有具体利害关系的决定、政策时,广大公民参与这一过程,并对政府的具体决策发表意见,而政府应尽可能地听取和尊重公众的意见和建议,并赋予公众以修改或废除某项决策权利的行动过程。

坚持行政决策中的公民参与,对政府管理而言,是实现其决策民主化和科学化的一种重要手段;对广大公民而言,是直接或间接地影响政府行政决策的选择,实现自身利益的有效途径。

而所有这一切,都是根源于社会主义民主政治发展的现实要求。

二、公民参与行政决策所隐含的功能与价值建立在民主理论根基之上的政府行政决策中的公民参与,在现代西方国家呈现多样化、规范化的趋势。

但从它的功能和价值来看,可划分为两种类型:一是提高政府行政决策的能力,二是提高公民对政府的控制能力,以有效保障公民的权利。

但从目前我国公民参与行政决策的功能与价值来看,它作为政治决策参与的一个重要组成部分,除了上述两种类型以外,还具有更广泛、更深刻的功能与价值。

主要表现为:11它能进一步丰富民主政治的内涵。

所谓民主,就是一系列保证公民实现自由、平等和其他权利的制度和程序。

民主的本质是人民当家作主,在我国,人民当家作主的主要内容,就是他们有权在党的领导下决定由什么人来代表自己制定政策,管理社会。

民主论的主要代表罗伯特・达尔认为,所谓民主政治,就是全体公民广泛分享参与决策的机会,就是对政府决策过程的控制。

也就是说,民主政治强调的是公民广泛的参与和直接管理,这从根本上说是一种民意政治,它突出公民的权利、义务和责任。

民主政治时代是主权在民的时代,此时的公民在政治生活中不仅有服从的义务,而且有参与的权利,履行权利和义务是公民的本质特征。

因此,公民的决策参与程度,始终是衡量现代社会民主化程度的一个重要指标。

从世界范围而言,尽管当代各国对民主概念的理解不同,所建立的民主政治的体制不同,但是,它们都采取不同的方式,在不同的程度上,实行公民参与管理国家和社会事务。

如公民通过各种渠道,直接参与行政机关的行政管理活动。

审视当今世界各民主政治制度的国家,无论它们对民主概念的理解和解释有多大差异,但无不把公民参与管理国家和社会事务的权利写在各自的宪法中。

因此,在我国,公民参与行政决策,既符合当代民主政治发展的需要和总体趋势,又丰富了社会主义民主政治的具体内涵。

21它能推动现代民主政治与公共行政的发展。

随着我国社会主义民主政治建设的不断推进,公民对国家和社会政治生活的参与意识也在逐步增强。

公民参与行政决策,已成为密切政府与群众联系,增进相互理解与沟通,维护社会团结与稳定的重要渠道。

因此,党的十六大将公民的政治参与作为坚持和完善社会主义民主制度的重要内容。

指出,发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。

从政治实践的角度而言,公民只有通过广泛的政治、政府决策参与,才能真正体会到什么是人民民主,什么是真正的人民当家作主,从而在心理上获得民主观念的认同,在行为上获取民主办事的方法。

正因为如此,十六大报告又进一步号召全党,要“扩大公民有序的政治参与”和“完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制,推进决策科学化民主化”。

这就充分说明了公民参与行政决策对推动现代民主政治与公共行政发展的价值。

从当今我国政治发展的现状来看,公民有序参与行政决策,已日益成为现代民主政治的主要内容。

这是因为:现代民主政治是工业化和市场经济发展的产物,社会的经济越发展,公民参与政府行政决策的热情也就会越高。

其原因在于:一是经济发展必然加速社会的分化,在这种情况下,各利益主体为谋求和维护自身利益,就会设法去参与政府的行政决策;二是经济发展又必然促进作为决策参与主体的公民素质的全面提高;三是经济发展也使得政府在社会中的作用不断调整,当公民感到自己的利益越来越与政府的活动相关时,就会越来越努力去影响政府的决策。

因此,目前我国公民参与行政决策正是我国经济发展的客观要求。

由此决定了我国现代民主政治发展的一项重要任务,就是要扩大公民的决策参与,保证人民依法实行民主决策。