未来的政府治理的模式

未来的政府治理的模式

20世纪末，许多西方学者结合当代西方行政改革的实践，开始关注未来的公共管理模式，以期能够克服现存模式的弊端。具有代表性的是美国学者彼得斯对新公共管理模式的分类，即市场式政府模式(企业家政府模式，简称市场式模式)、参省式国家模式(简称参与式模式)、弹性化政府模式(简称弹性化模式)和解制型政府模式(简称解制型模式)四类。。

(—)市场式政府模式

市场式模式是新公共管理的主要模式。

1. 市场式模式的理念

将市场式模式应用于公共管理改革有以下方面的基本理论依据。

①相信市场是更能有效分配社会资源的一种机制，市场式模式的倡导者将其理念建立在古典经济学的基础上，他们认为官僚体制或法律体制的分配形式都是对自由市场体制的歪曲。政府部门使用的传统命令式干预机制是无效率的，应该引入以市场为基础的机制，如

合同、激励等。

②由于官员也是理性经济人，官僚机构总是尽量争取预算最大化来扩充规模、垄断权力且效率低下。③管理具有一般性，应用于私营部门的组织和激励人员机制也可以应用于公共部门。

2．市场式模式的组织结构

市场式模式认为，传统公共部门结构存在的最大问题是组织结构僵化、庞大和垄断，不能对外界环境作出有效反应。因此，改革的主要原则应该是分散决策和政策执行的权力，为此应该打破政府部门的垄断，利用私人组织或非政府公共组织提供公共服务。同时，将大部门分解成若干小的机构，每个机构只提供一种特定的服务。

3．市场式模式的人事与财政智理

传统的公共人事制度，主要以资历决定报酬等级，同一级别的公务员获得相同的工资报酬。市场式模式则认为，应该建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度。

主张在对公务人员的绩效测量基础上实行差别工资制，公务人员的工资报酬应该取决于其工作成绩的好坏，应根据公务员在市场上可能获得的收入来确定工资收入，绩效突出的给予高收入。打破终身雇佣制的管理方法，仿效企业雇用经理的做法聘用政府部门主管人员，并在合同中明确官员的绩效测评标准。

在财政管理方面，市场式模式主张重新思考公共部门编制预算的方法和提供公共服务所需要的成本，依据市场原则，将购买者与提供者分开，建立政府内部市场。即将全部政府机关区分为购买者与提供者。政府通过中心机关向实际提供服务的部门购买所需要的服务，包括这些服务的成本，如利息、税金、资本贬值等因素。这样，所有提供公共服务的单位都可以转化为公共性质的公司，而这些公司对财务的控制将更为严格。

4. 市场式模式的政策制定

市场式模式在公共政策制定方面，主张以市场信号为导向，以组织领导人的判断为基础，将自主制定政策的权力灵活分授给多个“企业型”机关。这样可以打破反应迟钝的管理体制的禁锢意识，公共部门得以制定出更富有革新精神的政策方案。

当然，市场式模式的政策制定也会带来一定的问题，其中最重要的是权力分散后所出现的难以协调和控制的问题。也就是说，如果这些独立的“企业型”机关不能以完善、协调的方式提供公共服务的话，顾客们将不得不承担实际的交易成本，被迫到一个又一个机关去寻求他们所需要的全面服务。因此，市场模式的政策制定是需要以政府高层的协调与控制为基础的。

5．市场式模式的公共利益界定

市场式模式所包含的公共利益概念和内容有以下几点。

第一，应该根据政府提供公共服务的成本是否低廉来评价政府。市场模式要求政府所提供的服务应符合公众的需求。传统公共管理模式遭批评最多的是施政成本过高而办事故率过低，浪费严重。如果政府能以企业方式运作的话，公众就可以得到更好的服务，从而促进公共利益的实现。

第二，政府应该对市场信号作出反应。市场化模式下的政府责任制是由结果测评取代传统模式下的过程测评。

第三，公民应被看成是消费者和纳税人。这有助于公民在市场中更自由地选择所需要的公共服务。这种自主性将取代过去那种强制公民接受管理体制提供的整套服务的体制。增加选择机会可以通过两种途径☆是允许私人企业参与公共服务提供的竞争，打破以前主要由公共部门垄断的局面；二是通过发行代币券的方法在教育、住房服务等领域扩大公民选择权。

6．市场式模式的实现路径

第一，合同出租。合同出租是政府通过合同的形式，通过投标者的竞争和履约行为，将原先政府垄断的公共产品的生产提供权转让给私营公司、非政府公共组织等机构，完成公共服务提供的“7E市场化”，改善公共服务的质量，提高行政效率。合同主体一方是政府主管部门，另一方可能是内部行政组织、公营事业、社区组织、私人企业等。出租合同中的标的是政府依据对公共服务提供的数量和质量等情况确定的，竞争者是在政府确定的框架下进行投标的。这是与普通合同最大的区别，公共服务的性质决定了出租合同双方的不平等地位。

第二，特许经营。特许经营是一种特殊形式的合同出租，政府不需要以纳税人的税收去购买私营部门提供的服务，而是以政府特许或其他形式吸引中标的私营部门参与基础建设或提供某项服务。

第三，使用者付费。使用者付费是指公共设施的使用者必须在付费之后才能使用公共设施，或者享受公共服务。这样做可以在不损害公共物品非竞争性的前提下，实现公共物品消费的排他性，保证公共物品的消费能最大限度地发挥其作用，增加公共物品提供的效率。简单地说，就是通过收费能使得一部分“搭便车”者自动地放弃对某一公共物品消费的权利，从而保证该公共物品的使用不会过分的拥挤，同时通过收费又能得到一笔收入，增强政府的财力。

(二)参与式国家模式

参与式模式是与市场式模式相对立的，它倡导的用以证实其思想的政治意识形态是反对市场的，并致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。按照参与式模式，在传统科层制模式中被排除在决策过程以外的团体，将被允许更多地介入组织机构的活动中。该模式认为、传统科层官僚制的组织结构和管理方式是影响行政效率发挥的主要障碍。

1．参与式模式的理念

参与式模式的基本假设是，大量有能力、有才华的低级员工不能得到很好的使用，而且员工和顾客与公共部门所提供的产品及服务关系最为密切，对于相关的计划他们认识较深，掌握的信息也较多。如果他们的才能得到发挥，那么政府的表现将会更好。因此，要使政府的功能得到更好的实现，最好的方法就是鼓励那些一向被排除在决策范围之外的政府组织成员，使他们有更大的个人和集体参与空间。

2．参与式模式的组织结构

参与式模式反对传统金字塔式的组织结构，认为公共组织的结构应该更为扁平，且应缩减组织的层级，尽可能地缩短高层与低层的沟通路径，使信息快速准确地传递，给低层组织更多的根据具体环境机动灵活决策的权力，其最终目的是提高公共管理的效能。如果低级职员感觉到在决策中可以发挥更多的洞察力和专业能力，并因此受到刺激而提供优质服务，那么，控制性的层级节制只能阻碍组织产生良好的绩效。

3．参与式模式的管理与政策制定

参与式模式认为政府组织能否良好运转的前提是其低级职员和服务对象能否宜接参与管理决策。这种模式强调的是全面的质量瞥理、团队的力量。在决策上，参与式模式主张自下而上，而不是自上而下的过程，充分发挥低层机构和人员在政府中的积极性和创造性。这是因为，处于官僚层级低层的公务员每天都与政府服务对象、社会公众接触，每天都要对需要他们处理的特定的事件作出决定。他们作出的决定怎样，不仅直接关系到政府为公众服务的质量，而且直接影响到公众对政府的评价和满意程度。公众对政府的看法和态度主要就是通过他们与政府系统中低层公务员打交道而形成的。同时，参与式模式还主张通过咨询、公民投票等方式参与政府决策。

4．参与式模式的公共利益界定

参与式模式的倡导者设想，公共利益可以通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来体现。这种参与至少可以通道四种途径来实现。

第一，如果公民和员工认为政府服务不佳或制度运行不当，他们有权申诉。为了使这种权利有效，必须让公民和员工了解公共部门。因此，公共部门必须公开制定政策的相关信息。

第二，通过增强员工独立决策和影响组织政策方向的能力来实现有效参与。

第三，公共决策应该让有政策影响力的公众通过对话过程来作出。

第四，公民能够投入政策选择及其提供服务的过程。因为更好的决策取决于公共参与，而不是依赖于官僚和技术人员。