海洋灾害风险管理手册

海洋灾害风险管理

综合灾害风险管理与其他形式的安全管理同属于公共安全管理的范畴。从狭义的角度来讲，灾害主要是自然灾害和人为灾害；从广义上来讲，他泛指一切有碍于社会经济系统可持续发展的因素。在综合灾害风险管理中，灾害管理强调人类活动在灾害形成过程中的诱发机制，而风险管理则关注人类活动在灾害形成过程中的抑制机制。综合灾害风险管理即通过理解人类活动在灾害形成过程中对灾情所起到的“放大”或“缩小”的机理，从而找出区域实现综合减灾与区域可持续发展的途径。

图灾害闭环和管理

一、综合灾害风险管理的提出

灾害研究经历了致灾因子论、孕灾环境论、承灾体论和灾害系统论等阶段。而综合灾害风险管理的提出则是近年以来的事情。

1、国际社会关注灾害综合风险管理

1989年联合国开展减灾十年活动，将综合减灾与风险管理提上了日程。从1999年开始，联合国减灾行动计划由原来的国际减灾十年计划调整联合国国际减灾战略计划（Internatinal Strategy for Disaster Reduction，ISDR），重视减低人类

社会系统对灾害的脆弱性，建立安全世界。而在2001年，由奥地利应用系统分析研究所和与日本京都大学防灾所联合提出了综合灾害风险管理（DRM），并发起了综合灾害风险管理论坛。

图不同类别的风险管理

2001年在布鲁塞尔召开的世界风险大会使人们明确：（1）地球健康与人类健康同等重要，地球安全与人类安全建设同等必要，风险管理与可持续发展都要保障地球与人类的健康与安全；（2）降低每一个组织和每个人的风险水平，已经成为各国政府行政管理工作的重要组成部分；（3）可持续发展与风险管理相结合的新模式-不可能期望我们生存的地球和生活的世界是完全安全的，只有可能在接受一定风险水平条件下的可持续发展模式。

图灾害发生前与发生后的风险管理

2004年6月30日世界风险管理委员会（International Risk Governance Council，IRGC）正式挂牌成立，IRGC是一个非政府组织，旨在为科技评估建立一个国际科学辩论的平台，形成协商机制，对科技发展与风险管理进行研究。

图灾害风险管理与应急管理

2005年日本神户世界减灾大会则更加强调了运用综合手段进行灾害风险的管理，有效提高社区的综合减灾能力，并实现与灾害风险共存的可持续发展模式。此次会议提出的未来减灾战略主要包括：（1）加强减灾能力建设是促进区域可持续发展的核心任务，全面推进社区减灾体系的建设是实现未来10年减灾目标的

关键任务；（2）建立与灾害风险共存的经济与社会体系，必须把减灾与区域发展有机地整合起来，寻求除害与兴利并举的可持续发展模式，建设接受一定风险水平的安全社区体系；（3）重视包括全球气候变化、经济全球化、世界城镇化等自然与人文过程引发或孕育的新的灾害风险；（4）建立满足区域减灾目标需要的预警系统，加强减灾信息共享，充分利用现有的减灾资源。

2、全球减灾战略大调整—“灾前”预防

自然灾害已经成为全球共同关注的重要课题。2004年12月26日，印度洋沿岸发生大海啸，造成近30万人丧生；2005年8月卡特琳娜飓风袭击了美国港口城市新奥尔良，引发特大风暴潮灾害，造成1000多亿美元的经济损失，成为美国历史上最严重的一次自然灾害；2005年8月巴基斯坦发生7.6级的大地震，导致了巨大的人员和经济损失。2005年联合国减灾战略随即作出了重大调整：从减轻灾害损失调整为“减轻灾害风险”；从单纯减灾调整为把“减灾与可持续发展相结合”。这一调整实际上强化了灾害的风险管理，将减轻灾害风险纳入到政府的各项规划中。2005年之前，主要以灾害“响应”和“灾后”重建为主，经过这次战略调整，“灾前”得到加强和重视，因此可以将这次调整总结为八个字“预防为主，关口前移”。

近年来，自然灾害等突发事件的风险评估工作在中国也得到重视。《中华人民共和国突发事件应对法》总则第五条指出：“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。”自2005年第二次世界减灾大会结束后，针对国际减灾发展趋向，中国减灾战略做出适当调整，即（1）由国家减灾调整到区域减灾，高度重视高风险地区的减灾；（2）由部门减灾调整到综合减灾，积极推进典型区域综合减灾示范；（3）由单纯强调科技减灾调整到科技减灾，全面组建科技创新与教育普及体系；（4）由重视防灾减灾工程调整到提高区域减灾能力，加强建设区域减灾预案与预警系统；（5）由重视减灾科技项目的实施调整到加强减灾科技能力水平，全面建设满足我国实施可持续发展战略的减灾科技支撑体系。

由此看来，综合灾害风险管理已经成为当前及未来20a世界综合减灾与可持

续发展领域的核心问题。

二、海洋灾害风险管理

海洋一直为人类的发展提供着丰富的资源，但是同时它也给人类带来了巨大的灾难。21世纪是海洋的世纪，在享受广阔的海洋为我们提供的丰富资源的同时，必须重视海洋灾害对海域及海岸带社会经济系统可持续性的潜在威胁。

1、中国海洋灾害风险管理现状

中国拥有18000多公里的海岸线，6500多个岛屿和近300万平方公里的管辖海域，是一个海洋大国。丰富的海洋资源与优越的海上运输条件为中国海洋经济发展创造了契机。然而，这一区域相应的也是中国常年受到海洋灾害影响的高风险区域。自20世纪80年代以来，中国近海海域及海岸带区域的海洋灾害损失年均增长近30%，是各种自然灾害造成经济损失中增长最快的。中国东部地区减轻海洋灾害的形式日趋严峻，沿海地区社会经济系统的可持续性受到了研究的挑战。作为目前中国最发达的地区，东部地区将走向“跨越式发展”的过程。中国海洋灾害的综合缓解及加强对海域安全管理就变的尤为重要。

中国是开展海洋灾害监测、预警预报、沿海和海上救助比较早的国家，最早可以追溯到1965年国家海洋局成立。关于中国海洋灾害较全面、系统的研究开始于1990年联合国发起的“国际减灾十年行动”之后，在海洋灾害研究领域相继出版了一系列成果。伴随着国际减灾十年活动的结束与国际减灾战略行动ISDR 的开始，中国关于海洋灾害的研究也开始转移到海洋灾害与海域及海岸带开发利用的综合管理。

2、中国海洋灾害风险管理体系建设

（1）海洋灾害系统

根据区域自然灾害系统理论，区域海洋灾害系统则是由海岸带与整个海域的自然地理环境形成的孕灾环境、海洋致灾因子、近海海域及海岸带社会经济系统共同组成的复杂系统。