反洗钱的国际经验及中国的对策

反洗钱的国际经验及中国的对策

一概述

随着经济全球化的发展，与犯罪活动有关的金融问题也因科技的日新月异以及金融服务业的全球化而变得日益复杂。目前国际洗钱形成三个趋势：一是专业化、专门化。以前洗钱只是属于盗窃抢劫等下游犯罪集团，现在上游 (贪、赌、毒、私)和下游连成一气，实施有组织的集团犯罪；二是参与洗钱的人智能化。包括会计、律师等专业人员帮助犯罪分子做假账、提供“合法化”程序等。三是随着新兴市场国家开放其经济及金融领域，它们成为洗钱活动越来越看好的场所；加之发达国家打击洗钱犯罪活动的法律措施比较完善，使洗钱活动不断向发展中国家转移。

据IMF前总裁米歇尔·康德苏的估计，1996年全球洗钱的数额达到全世界国内生产总值的2%至5%，在6,000亿到15,000亿美元之间。而近年来，洗钱犯罪有愈演愈烈之态势，据估计，目前世界洗钱数额高达15,000亿至28,000亿美元。在一些国家，洗钱总额甚至超过政府预算，并最终导致政府对宏观经济失控。我国国家外汇管理局研究报告对1997年至1999年中国资本外逃情况的估算显示，三年内中国累计外逃资金约500多亿美元；而国内学者用间接法测算结果表明，这三年中资本外逃额高达1000亿美元，远高于外管局的公开估算数据，在这些巨额外流资金中，其中很大比例的资金是通过洗钱方式流到境外。有学者认为，近几年我国每年洗钱的数额高达2000亿元人民币，相当于国内生产总值2%的水平，其中走私收入洗钱约为700亿元人民币，官员腐败收入洗钱超过500亿元人民币，其余的是一些外资企业和一些私营企业以逃避国家监管和税收为目的转移到境外的收入。也有些学者认为，这一数额仍有低估的可能。由于洗钱犯罪隐蔽性非常强，相关数据也只能进行估算和推测，但上述估算数据无疑表明，当前我国的洗钱犯罪非常严重，洗钱已经成为我国国民经济中的一块毒瘤，严重干扰了我国宏观经济和金融部门的稳定运行。洗钱量的急剧增长，使得各国都相应的设计并实施了一系列措施以控制洗钱犯罪。

“9.11”事件的爆发掀起了以反洗钱为核心的全球金融反恐高潮。“9.11”恐怖袭击事件后，中美之间就反洗钱方面进行了多层次的联系，中国政府为此做了很多具体的工作。根据联合国1373号决议规定，成员国有义务共同打击恐怖主义，调查恐怖分子资金往来。中国作为联合国常任理事国，反洗钱的重要性与紧迫性日益突显。

二反洗钱的国际经验

一国际组织反洗钱运行机制

虽然洗钱的上游犯罪一般发生在各国国内，但洗钱行为本身具有国际化倾向——洗钱活动往往在两个以上的国家之间进行，洗钱犯罪者也常分布在不同的国家，形成国际性的洗钱组织，他们善于利用国际金融市场，利用犯罪收益在两个以上国家之间的流动，逃避有管辖权的国家的制裁（Tanzi,1996）。因此，只有通过国际合作并成立国际组织，才能对跨境洗钱进行有效的打击（Gilmore,1992）。

自20世纪80年代末以来，出现了一系列的全球性反洗钱协议或组织，其中包括FATF、国际刑警组织、联合国禁毒署（尤其是1988年《联合国反对非法交易麻醉药品和治疗精神病药物公约》）、国际清算银行，以及一些地区性国际组织（如欧盟，欧洲理事会，美洲国家组织 , 巴塞尔委员会，英联邦，南太平洋论坛）和双边法律援助条约。然而，在过去十年间扮演领导角色的机构则是FATF。

1990年，FATF发表了著名的关于反洗钱的《四十条建议》。1996年，为了适应新的洗钱趋势，40条建议被首次修订，修订后的反洗钱40条建议得到了130多个国家的签署，成为反洗钱的国际标准，FATF也被公认为建立在国际层面上的反洗钱组织(Macdonald,1992)。2001年10月，FATF将恐怖融资问题纳入工作范围，提出打击恐怖融资8

项特别建议。2003年，FATF再次对40条建议进行了修订，建立起了一个全面的、既包括打击洗钱，又包括反恐怖融资在内的新框架。在这一文件中，FATF呼吁所有国家修订、完善国内反洗钱和反恐融资立法，与FATF新的40条建议保持一致，并有效执行这些措施。Joseph F.Benning(2001)研究了FATF的决策基础及其在当前世界政治体系下的有效性，运用OLS、回归和博弈等方法证明FATF成员国的政策合作和国内组织程序之间存在的线性关系。模型证明FATF成员国的政策合作提高了洗钱犯罪的风险从而减少犯罪的供给量，成员国在相关的法律程序和司法精神、监管政策上越来越合作，从而减少了洗钱机会。

FATF的重点并非控制跨国非法金融活动（Savona,1997）。事实上，它的条款明确规定不允许政府通过控制跨国际资本流动的方式来控制洗钱（Gilmore,1992)。然而，这并不意味着完全不把国界问题列入“反洗钱”问题之内。一些国家——如美国和澳大利亚——已经开始将通过监控跨国资本流动来作为收集洗钱信息的一种方法。FATF支持其成员国在各自的领土范围内进行反洗钱活动而非控制跨国资本流动，主要通过两种方法：第一，积极提升国内法律制度与国际反洗钱惯例之间的协调性。“FATF建议”号召各国政府对洗钱定刑事罪，要求各国金融机构对监管当局报告在其领土范围内的所有“可疑”交易（FATF，1990&1991)，并且拒绝与不明身份客户进行交易。通过促使各国政府实施这些措施，FATF的目标不仅是直接减少各个国家国内的洗钱犯罪，还可以降低整个国际金融系统抵抗洗钱犯罪的脆弱性。第二，FATF鼓励各国政府对基于洗钱犯罪的调查、起诉、没收和(根据条约或法令)对逃犯的引渡等进行广泛的信息共享和法律合作。这一规定消除了存在于其他国际合作领域如反避税合作中的主要障碍。信息共享的另一个主要特点是FATF建议各国在其权限范围内积极主动的向外国政府提供流入或流出其国内的可疑资金的信息。

目前，FATF已经拥有31个成员国和2个国际组织。FATF的成员国通过代表团、研究会以及成立与FATF有联合关系的区域组织等方式成功的促使越来越多的非成员国采纳其“四十条建议”。为了弥补反洗钱体制的缺陷，督促各金融中心按照国际标准开展对洗钱犯罪的预防、调查和打击， FATF于2000年6月首次推出了反洗钱不合作国家与地区名单（NCCT ）。对于“上榜”国家（地区），FATF一方面敦促该国（地区）采取切实可行的对策加以改进，另一方面，FATF呼吁成员国（地区）对与该国（地区）的交易予以重点关注。自“黑名单”公布以来，上榜国家（地区）的数量从2000年6月的15个减少到2004年2月的7个，呈下降趋势。Donato Masciandaro（2004）以45个国家为样本通过实证的方法证明了NCCT制度的有效性。

二发达国家反洗钱机制

发达国家反洗钱机制的典型国家是美国，它的反洗钱机制包括三个方面的内容：

第一，反洗钱的法律体系。美国的反洗钱立法以9.11为界，明显地划分为两个阶段：第一阶段，9.11之前，主要表现为打击传统洗钱犯罪，从20世纪70年代开始到9.11之前，美国国会共颁布了《1970年银行保密法》、《1986年控制洗钱法令》、《1992年阿农齐奥一怀利反洗钱法令》、《1994年年禁止洗钱法令》和《2000年反洗钱法案》等五部反洗钱法案，建立了现金交易报告制度、规定了洗钱罪，为国际反洗钱发挥了重要的示范作用。第二阶段，9.11后，重点转向打击恐怖融资。2001年10月，美国国会通过《美国爱国者法案》，确定了一种关于洗钱的新标准：金融交易与任何犯罪或有助于犯罪的特定环境的联系。它引入了“初步洗钱牵连”的新概念：任何一个法域、任何一家境外金融机构、任何在境外开立的银行账户、任何类型的金融交易，如果被怀疑与美国当局所特别关注的违法犯罪活动或者非法金融活动有关，就可能被认定为具有“初步洗钱牵连”，因而遭受相应的反洗钱措施。它确立了“对国外洗钱的长臂司法管辖政策”，针对那些在外国犯罪后将犯罪所得资金转移到美国并且本人也逃到美国的罪犯，美国司法机关有可能以洗钱的罪名对其提起刑事诉讼并且没收其犯罪资金；同时，针对那些在美国境外卷