唐朝的官吏制度和绩效考核制度

唐朝的官吏制度和绩效考核制度

行政管理

潘冬剑

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内容

1.概况

2.品级与勋官

3.唐代考课制度

4.考课制度的规定及其运行

5.考课与吏治的关系

一、概况

1.中央官制

1）三师：太师、太傅、太保(荣誉职务)

2）三公:太尉、司徒、司空(荣誉职务);

3）三省:中书省(决策、秘书)、门下省(侍从、谏议)、尚书省(行政)、;

尚书省下辖六部:吏部(人事)、户部(户口、财政)、礼部(礼宾)、兵部(国防)、刑部(法院)、工部(工程、水利);

4）一台:御史台(监察);

5）五署:国子监、少府监、将作监、军器监、都水监(循旧制，与六部分工);

6）九寺:太常寺、光禄寺、卫尉寺、宗正寺、太仆寺、大理寺、鸿胪寺、司农寺、太府寺(与六部分工合作)。

7）散官:(荣誉职务)

2.地方官制

1）虚设(道)置观察使

2）州(郡):刺史(太守);别驾、长史、司马;录事、参军事;

3）六曹:司功、司仓、司户、司兵、司法、司士。

4）县:县令;县丞、主簿;县尉、录事、佐史。

5）乡:耆老;

6）里:里正;

7）村:村正;

8）保:保长;

9）邻:邻长。

四家一邻，五邻一保，五保一里，五里一乡;一自然村为一村。城市内无村设坊，坊正和村正相同

二、品级与勋官

唐代沿袭隋制，把官员分为九品，每品内又分为正、从，共为十八个等级。文官自正四品以下，武官自正三品以下，还分为上下阶，因此，唐代文官的散官实际上有三十个等级，武官散官等级是三十二等级。这些等级总称为流内官，为正式文武官员。此外还有流外九品，实际上已属于吏员，不属于正式官员的范围。官员的散官称号与品级大致对应，表示官员地位与资历高低，作为升迁的序列。

唐承隋制，文武官员均可授勋官，共有十二级。按照规定，勋官可以与相应品级的公卿大臣处于同等班位。但实际上由于授勋过多，动以万计，因此无职事的勋官实际地位往往在胥吏之下，仅仅成为一种授予的官员荣誉称号。

三、唐代考课制度

考课也称考绩、考核、考察，是对在职官吏的官箴政绩和功过的考核，是职官管理工作中最重要的一个环节。考课不仅是政府对职官实施奖惩、升降、俸禄的主要依据，也是积极向上、整顿吏治的有效措施，因此，历代统治者十分重视，并在实践中逐步建立和完善了考课制度。

1.唐王朝对考课制度的重视及原因

1）唐王朝对考课的重视

唐代进入我国封建社会的鼎盛时期，官吏的政绩考核制度日臻完备。官员的政绩考核经两晋南北朝的试行，全面考核官员政绩的导向更为明确。一是负责官员政绩考核的机构设置和考核方式趋于完善；二是政绩考核更加注重共同标准与侧重标准相统一；三是把政绩考核的结果公示，并与官员的定级、晋升和奖罚相结合。

唐王朝对考课制度高度重视，唐初就制定了考课法，同时唐王朝制定了系统完善的考课体制并且实行了严谨周密的考课办法。不仅如此，唐王朝的统治者对考课制度也是亲恭其事，对于都督、刺史的考课皇帝都亲自过问、提示。考核官员时，防范也是非常严格的，并且这种严格还体现在执行过程中。

不仅如此，唐统治者还亲任主考官，别赦德高望重的京官二人担任校考使，分校京官、外官考，同时，特派御史大夫或者其他高级官员为监考使。

2）重视的原因

-----隋朝的前车之鉴

隋朝的灭亡，除了史学界常说的隋炀帝的暴政之外，从政治的运作来看，考课不严等诸多弊端，进而导致吏治腐败，也是隋亡的一个重要原因。

-----唐王朝的现实需求

唐初统一的局面，为唐王朝考课等官僚制度的建设提供了物质保证和安定的政治环境；唐初管理来源的多元化要求加强官僚系统的考课环节；唐王朝面临着制度建设，完善的官制是其中的一个重点；统治者的用人思想，唐太宗认为“致安之本，唯在得人”。

四、考课的制度规定及其运行

1.唐代考课的制度规定

1）考课机构

唐朝时代，直接负责官吏考课的是考功司隶属中央尚书省吏部。唐代，致考功郎中、员外郎各一人。此外，还有主事三人。令史十三人，书令史二十五人，掌固四人，分管考课的具体事宜。

唐代考核官吏自中央到地方各部门皆有严密的组织机构，并设专人负责，且中央各决策机关派人协助，共同协作，做好这项工作。尤其是负责考核的各个机构相互牵制，相互监督，而不相统属。

2）考课的类别

内考和外考。内考是皇帝直接对亲王级中书门下与京官三品以上。外官五大都督的考课。外考是由吏部考功郎中和员外郎对四品以下的官员的考核。四品以下又分为京官和外官两类，分别进行考课。

3）考课的年限和时间

唐代统治者明确的规定了考核官员的具体期限，保证官吏考核的经常进行。根据玄宗时

期编制的《唐六典》载，唐代考核官吏之制为每年一小考、四年一大考。每年十一月十五日以前，京外官的考解的一律送到尚书省，御史台和诸道观察使在九月三十日以前就要将所访官吏的功过善恶申报考功，且根据内外官距京师路程的远近规定呈交考解的时间。

4）考课标准

流内之官根据品行和才能两个方面，以“四善二十七最”为标准。“四善”是对一切官员德行的共同要求；“二十七最”是针对各个部门的具体工作性质所规定的不同要求，主要是才能方面的考核。

然后，根据官员具备善最多少，使共同标准与专门标准相结合，分为九等。

流外官的考课采取四等法，它有分等和记分两种形式，分等比较简化，以行能功过评为四等级，记分则是根据具体事实来评判。这种记分法与分等法相结合的州县考课制度，总体上是，凡为中上者加官进级。中中者守其本任，中下者将被解任或受到一定的惩处。

一些特殊官职，如“博士、助教…”，唐代有专门的考核标准。而对于那些考功郎中无权过问的，由皇帝内定的宰相，其考课标准更严，要求很高。唐朝还常根据当时的经济、政治需要，临时规定一些定考标准。

5）考课的奖惩规定

唐统治者更具考核官吏的政绩标准，规定了严格的考核等级，并以此对官吏进行奖惩。唐代依据这种升降赏惩对考核优者，升官进爵，增加俸禄。劣者，予以降职，罢官削俸禄、减爵、甚至受到刑事处分，且从法律效力的角度保证对渎职者的惩戒和政绩卓越者的奖励。

在考察地方官时，特别注重实绩。

2.唐代考课的方式、方法

操作运作机制：

1）由中央各司和地方各州长官考定下属官吏

2）中央和地方各有关机构按照规定日期，把被考者的簿状送报尚书省

3）考科成绩还需进行复考，复考工作由考使和考功郎中、员外郎进行。

官位高的宰相、清望官、亲王以及大都督的考课则没岁进名由皇帝自行裁定，不受考功郎中管辖。

考核方法：

1）自下而上呈报政绩考核法

2）自上而下黜陟考核法

3）综合考核法---冬荐

3.唐代考课的保障制度

1）对书考官实行严格监督、审查

2）考课制度法制化

3）追考严格，纠其不当

4）实行公示制度，确保公正、公开

5）实行严格的考核资格审查

4.唐代考课制度的创新

1）考核对象分类化

2）考核机构专业化----吏部考功司

3）考核过程公开化

4）考核内容系统化

五、考课与吏治的关系

1.考课制度的完善及正常运转对唐前吏治的影响

1）唐代官吏考核制度化使各级官吏依法行政有了准则，保证了国家政令的贯彻执行。

2）完善的考课标准，为官僚行政职能提供了范本。

3）唐代官吏考核是治吏的重要手段，加强了官吏的责任感和使命感4）完善的考课制度及正常运转促成了盛世局面的形成

2.考课制度的破坏和唐中后期吏治的腐败

1）定考不认真，不公平

2）乱施考课，作弊盛行

3）考课制度本身的弊病，如以年考为资历