凤凰古城的经营权与所有权案例分析

转让经营权“凤凰”重生

案例描述：

凤凰是湖南省湘西土家族苗族自治州的一个以苗族为主的多民族县，西邻贵州省松桃县和铜仁市，东与本省泸溪县相连，北与花垣县和吉首市接壤，东南与麻阳县为邻，属多山地区。凤凰县城沱江镇古称镇竿，历史悠久、山川秀丽，至今仍较完整地保留了明清时期的传统格局和历史风貌，素有“中国最美的小城”之誉和“画乡”之称。1986年11月被列为全国旅游外事开放甲类县城，1991年、1999年分别被湖南省人民政府确定为省级风景名胜区、省级历史文化名城，2001年被批准为国家历史文化名城。规划中的凤凰历史文化名城包含凤凰县域内已开发的绝大部分景点，共划分为五个历史文化保护区和五个风景保护区。历史文化保护区包含古城、沙湾、杜母园、南方长城、黄丝桥；风景保护区则包括沱江、南华山、东岭、北园、喜鹊坡。区域内名胜古迹星罗棋布，有省级风景名胜区４处，即建于唐代垂拱（唐睿宗年号，公元685~688年）年间的黄丝桥古城、被誉为溶洞奇观的奇梁洞、飞檐斗拱的古建筑朝阳宫、沈从文故居。2000年发现的“南方长城”被称为“凤凰县最大、价值最高的古建筑遗址”。城郊南华山森林公园为国家级的自然保护区。

凤凰自古就是远近闻名的经济文化中心和旅游胜地。但在2001年之前，凤凰县的各个景点分别由不同政府部门分散管理，基本上还属于政府接待，接待规模一直不大，政府几乎没有收入。时任县长滕万翠认为旅游业到了非转制经营不可的时候了。于是县政府冒着政策风险，采用招标的方式，从投标者中选择了黄龙洞投资股份有限公司（以下简称黄龙洞公司），将凤凰的8个景区（点）50年的经营权进行转让。此后，凤凰的旅游业开始步入发展的快车道，旅游人次连年增长，旅游收入节节攀升，而经济效益和政府收入也明显增长。

一．案例反映出的问题：

凤凰景区模式即整体租赁模式，就是将旅游景区的所有权与经营权分开，由政府统一规划，授权一家企业较长时间地（最长为50年）控制和管理，组织一方或多方投资，成片租赁开发，垄断性建设、经营、管理该景区，并按约定比例由景区所有者和出资者共同分享经济收益。

结合凤凰景区，其具有以下四个特点:

特点之一：成功实现所有权与经营权分离是凤凰模式存在的关键核心。通过实现企业经营化战略，凤凰县人民政府享有景区景点的所有权与管理权,黄龙洞公司享有景区景点的经营权与收益权。从经营数据上看，凤凰景区在实现两权分离后，旅游总收入有了大幅度的提高。

特点之二：独家投资、独家长期租赁经营是凤凰模式成功的必要保障。彭德成（2002）认为，旅游景区的开发，是旅游资源与投资主体的结合。根据投资主体的多寡，旅游景区开发模式存在“1+多”和“1+1”两种方式。前者是指一个景区与多家投资主体的同时结合，国家、集体、部门、个体等一起共同投入该景区的开发经营；后者则是一个旅游景区仅有某一家投资主体相结合，由该投资主体独家控制，垄断性经营。

凤凰模式采取的就是“1+1”模式，由黄龙洞公司独家投资、独家长期经营。一方面，由于受让方具有旅游业经营的丰富经验和良好的业绩，为凤凰旅游业的发展提供了良好的基础。另一方面，旅游经营权转让期限长达50年，这杜绝了经营者的短期利润最大化行为，而着眼于当地旅游业的长远发展。政府赋予企业长期的经营权，就是在引导企业的经营行为由短期利益向长期利益转换，长期利益的实现就要求保护生态环境，实现可持续发展，实现双赢。

特点之三：对旅游资源的有力保护是凤凰模式存在的基本前提。凤凰模式采取了资源保护性开发战略，对资源的开发均是建立在保护的基础之上。不管是脆弱的生态环境，还是古老的民间建筑，以及传统的文化，黄龙洞公司都采取了合理的保护方式。其好处是一方面保护了资源的完整性，实现了资源的可持续发展，另一方面，对原有资源进行深度开发，使资源以更好的方式呈现在游客面前，进一步提高了凤凰古城的知名度和美誉度。此外，双方签订的合同条款明确规定了双方的权利义务，特别是明确规定了黄龙洞公司在景区景点保护方面承担的责任，约束了经营者重经济效益轻资源保护的行为。

特点之四：品牌营销战略是凤凰模式成功的外在关键因素。结合凤凰古城的特色，黄龙洞公司开展的是品牌营销战略。通过多种文化宣传，提高凤凰古城的知名度，使其以不同的文化吸引着各地游客。

二．出现凤凰古城经营权变动的原因：

1、企业经营化战略

根据委托经营转让合同条款，受让方黄龙洞公司须在经营期内向凤凰县人民政府支付转让费8.33亿元人民币；同时还规定黄龙洞公司在前两年须投入8500万元人民币用于凤凰古城部分城楼、南方长城的修复及其他主要景点保护设施和游览设施的修建和改造。凤凰县政府享有上述景区景点的所有权与管理权，黄龙洞公司享有上述景区景点的经营权与收益权，对受让景区景点实行企业化经营。

实践证明，经营权转让产生了良好的效应，使凤凰的旅游业得到了快速健康发展。经营权转让解决了长期困扰县政府的景点维修保护资金短缺的问题，打破了长期以来各景区景点分散经营、低水平开发的局面。黄龙洞公司在接过经营的接力棒后，随之成立了凤凰古城旅游有限责任公司，先后投资近亿元资金用于受让景区景点的恢复、保护和维修、宣传促销，使凤凰古城旅游业逐渐走上发展的正轨。黄龙洞公司利用自身的资金、人才、管理优势，把旅游资源优势转化为经济优势，实现了国家增税、企业增效、资源增值。景区经营权转让后的头两年中，凤凰县旅游总人数是转让前四年旅游总人数的1.57倍，旅游总收入是转让前四年的1.50倍，2004年，凤凰旅游总人数达到了187万人次，比上年增长113％，旅游总收入更是高达29800万元，比上年增长198%。这反映了经营权转让对凤凰县旅游经济发展的巨大推动作用。凤凰古城公司同时还注意带动和扶持当地居民经营旅游服务业，不仅使居民收入增加，更重要的是提高了居民的参与意识，为提升凤凰旅游业的发展潜力奠定了坚实基础。

2、资源保护性开发战略

当地政府和经营者认识到旅游资源的不可再生性，在严格细致保护的基础上，制定了一系列旅游发展方略，实施了保护性开发计划。比如，为了全面推进古城区的保护和整治，政府联合有关单位制定了保护条例、总体规划、保护规划；多方筹集资金对古城进行保护和维修；按照保持原有风貌、整修如故的原则，对古城核心区不协调的建筑物进行大力整治，使一批古建筑、古城墙、古街道、古民居、古吊脚楼、古村寨得到较好保护和修缮，使得富有