完善地方税体系的国际借鉴研究
完善地方税体系的国际借鉴研究
地方税制是税收体系的重要组成部分，影响着一个国家的税收职能的发挥起到决定性因素。在现代市场经济条件下，地方政府承担的公共支出规模不断扩大，追求地方税制最优化，一直是世界各国政府共同关注的目标。我国自1994年实行分税制改革以来，对于加强中央宏观调控，有效处理中央政府和地方政府之间的事权、财权关系，调动中央和地方两个积极性发挥了重要作用。但随着社会经济的发展，我国地方税制结构也显现出一些问题，需要不断加以解决。本文在借鉴国际经验的基础上，主要探讨完善我国地方税制的国际比较及对策建议。提出进一步优化和完善我国地方税制的构想。
一、当前我国地方税制结构上存在的主要问题
1994年之前，我国实行的是地方政府收支包干的财政体制，为推进市场经济体制的进一步发展，在1994年我国进行了以分税制为特征的财政体制改革，确立了地方税制结构。经过20年的实践，随着我国市场经济不断地发展，各级政府所承担的责任义务亦有较大的变化和日益规范的趋势，但由于地方税制的改革滞后，目前主要存在以下几个方面的问题：
（一）地方税收收入规模与地方政府责任不相适应。相对于西方一些实行分税制的国家来说，我国地方政府承担的职能相对要多，不仅承担维持本地区机构运转所需经费，而且还要承担本地区经济、社会事业发展所需的资金，但地方税收收入规模
不够。由于地方税收收入规模难以满足地方事权的需要，一些地方政府便通过征收基金、收缴费用等手段扩大收入来源，出现了不规范、不统一甚至不合法的收费现象，导致出现纳税人虽然在税收负担上相对较轻，但在综合税费负担上却较重的现象。
（二）地方税制优化改革滞后。1994年分税制改革是在确保中央财政基础上进行的改革，后又于2002年将所得税划为共享税以确保中央财政的收入，但地方税体系的改革滞后，虽然提出了一系列修订老税种开征新税种的计划，但由于种种原因，除土增值税在艰难中出台外，其他新税种均没有出台而老税种也没有得到及时修订，使一些适合地方税配制的税种没有及时完善起来，如《房产税暂行条例》、《城镇土地使用税暂行条例》的修订以及社会保障税、遗产税等随呼很高但始终没有开征的税种。
（三）税种划分及征管交叉影响了征管效率。我国实行的分税制是在确保中央财政前提下实施的，由于过多考虑确保中央财政，因此在税种划分及征管上出现一些混乱，如营业税、城市维护建设税、印花税，名义上划为地方税，但其中又按企业行政隶属关系、部门（行业）、行为或收入项目将一部分划为中央税，使划分标准较为繁杂混乱。企业所得税在分税制的初期，是按照多层标准来划分收入和征管，改为共享税后，又增加了按新老企业和主体税种作为划分国地税征管的标准，征管交叉造成政策执行不统一，实际上是给地方税务机关在征管上和纳税人遵从上带来了极大不便。
（四）税权过于统一。1994年的分税制改革是在政府职能尚
未完全转变，中央与地方的事权尚不明确的条件下实施的，因而在税权的划分上偏重于强调中央财政的宏观调控能力。虽然根据我国宪法规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性税收法规，但在实际操作中，仅将制定房产税、城镇土地使用税、车船使用税等税种的实施细则的权力下放给地方，但实际上，地方税的法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税权等仍集中在中央。地方税权受到限制，致使地方“费挤税”现象严重，分配秩序十分混乱。
（五）各级政府的职能确定没有法律化。一些市场经济发达国家首先是以法律形式对中央与地方政府的事权加以规范，然后在此基础上确立中央税和地方税的有关收入规模等一系列问。但我国进行分税制改革时，也正是我国向市场经济过度转型期，法制化建设也在逐步的探索推进，在此隋况下，中央政府与各级地方政府的事权就难以在短期内以法律形式去规范，使分税制效能没有达到最大，也严重影响了地方税制功能的发挥。
二、改革我国房产税的国际借鉴
（一）我国房地产税制的现状
我国现行的房地产税主要有房产税、城市房地产税、契税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、城市维护建设税、营业税、企业所得税、个人所得税、印花税等,基本形成了较为健全的房地产税收体系。
尽管这些税种在资源配置、组织财政收入、调节经济发展方
面发挥了一定的作用，但其收入规模较小。而发达国家如美国，其房地产税收一般要占到地方财政收入的85%～90%。相比之下，我国房地产税占地方收入的比重明显偏低,无法形成地方税的主要税源，房地产税收在地方各级财政中所占比例均偏低，属于小税种。
（二）我国房地产税制中存在的问题
1．税种设置存在缺陷，税种重叠，税基交叉，存在重复课税现象。如对房产课税设置房产税和地产税两个税种，对土地课税设置土地使用税和耕地占用税；对房屋租金收入既征收5%的营业税，又征收12%的房产税；对房地产转让既要按转让的收入征收5%的营业税，又要按转让的增值额征收土地增值税等。这些都不符合公平税负、合理负担的原则。
2．税收政策在房地产各环节分布不合理。房地产税收主要集中在房地产流通交易环节，而在房地产占用保有期间设计的税种较少，且免税范围较广。一方面，房地产交易环节的税费过于集中导致房价上升；另一方面，房地产占用保有阶段的税费过少，使得大多数使用者近似无偿取得土地，土地闲置和浪费现象日趋严重。
3．计税依据不科学。第一，我国现行城镇土地使用税是以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，实行从量征税方式。这种课征方式使税额不能随课税对象价值的上升而上升，具有水源不足且缺乏弹性的缺点，不能发挥调节土地级差收入的作用，也无法对土地闲置现象和土地投机行为起到应有的调节。第二，我
国现行房地产的计税依据分为按房产计税价值征税的从价计征
和按房产租金收入征税的从租计征。从价计征的房产税依照房地产原值一次减除10%～30%后的余值乘以1.2%的税率计算缴纳。这种折余价值依据的是历史成本，并不反映房产的市场价值。通常而言，先建成的房产成本低于后建成的房产，以其历史成本为计税依据，势必将先建成的房产税负转嫁给了后建成的房产。这使得两块本来市场价值相当、能带给其实际占用者相似收益的房产，因为历史成本的不同而承担不同的税收负担，有违公平原则。
4．行政事业性收费过多。如市政建设重复收费、征地费用与土地使用费重复及某些管理费重复收取不合理收取等。中国针对房地产行业的行政事业性收费远比其它行业要突出，有些地方甚至出现了以费代税的现象，给房地产行业的发展造成了多方面的负面影响。
5．征管配套措施不完善
我国房地产税收征管的配套措施不完善，影响了税收征管的力度，税收流失现象比较严重。首先是财产登记制度不健全，尤其是缺乏私有财产登记制度，不利于房地产税源控管,严重影响了税收征管的力度。
6. 立法层次低，法规不健全。首先,我国房地产税立法层次低，大多数税种仅停留在国务院发布的暂行条例水平，致使房地产税征管漏洞过大，限制了其组织财政收入和调节收入分配作用的发挥。其次，地方政府的房地产税权非常有限。我国的房产税是中央统一规定的固定税率，地方政府无权变动，城镇土地使用
税则是国家统一规定税额幅度,各省在规定的税额幅度内进行有限的调整,同时地方政府的税收减免权亦非常有限。
（三）世界各国房地产课税的现状
在很多国家，房地产税是地方政府尤其是省以下各级地方政府的主体税种。大多数国家和地区开征房地产税是为了筹措地方财政收入，即属于财政型的房地产税。长期以来，发达国家的财产税一直是地方税的主体税种，虽然上世纪90年代以后，有些发达国家的地方税主体税种发生了变化，但财产税仍然是一个重要的税种。发达国家财产税占地方政府税收收入的平均比例为35%，而财产税主要是对不动产所征的房地产税，在美国房地产税占据了财产税份额的75%。房地产税仍是各国地方财政收入的重要来源。世界各国房地产税的涉税项目不尽相同，在税制的设计方面有着鲜明的特点：
1．从税基的选择环节看，分为对全部财产征税（净房地产税）和对特定财产征税（土地税、房屋税）两种情况。如丹麦对土地评估值课征土地税，对建筑评估值课征劳务税，对超过免征额的财富课征净财富税；俄罗斯则只对财产总价值课征房地产税。
在税基设计上，世界各国不约而同地选择宽税基。宽税基的好处在于可以保证税收收入来源充裕，符合税收纵向公平的原则。宽税基的含义包括三个方面：一是征税范围广，国际上房地产的征税范围不局限于城镇内，也包括农村。二是严格控制减免税，基本上只对公共、宗教、慈善机构的不动产免税。三是科学
设计税基，不是以房产原值或余值作为税基，而是以评估价格作为税基，有利于保证国家财政收入随房地产的价格上涨而增长。如日本、新加坡、韩国等都是按估定价值或市场价值来征税。
2．从税率的设计环节看，比例税率运用比较广泛，也有些国家采用定额税率和累进税率。如法国的净财富税按每年1月1日净财富值实行0.5%～1.5%超额累进税率；韩国对土地和建筑物所征的税是以财产价值为基础按累进税率0.3%～10%征收的，另附加20的国防附加税。
总的来说，世界各国大都选择的是相对的低税率，因为与宽税基搭配，可以为财政提供稳定的税源。并且低税率既降低了税收征管阻力，又有效推动房地产市场的发展，对抑制房地产价格变相攀升有积极地作用。通常的做法是采取差别税率，转让房地产环节的税负低于保有阶段的税负;农村用地税负低于城市用地；工业用房地产税负低于商业用房地产；开发程度低的税负低于开发程度高的税负;保有时间长的税负低于保有时间短的税负。
3．从起征点和减免税的环节看，有些国家或地区对房地产税规定了起征点。如澳大利亚的维多利亚州对价值低于14万元的房产不征税;各国还有一些共同的免税项目，如公共用地（包括道路、公园等）、公共福利用建筑物（如图书馆、博物馆以及非营利性的医院、养老院、孤儿院等）；各国对农业用地也给予不同程度的减免税。
4．从征管环节看，大多数国家建立了严密的评估制度，随
着经济的发展，运用计算机系统进行估价管理工作，已成为各国的一种发展趋势。由于对房地产征税一般都以其评估值作为计税依据，在国外已形成了一套较完善的财产评估体系。如美国房地产评估师协会（SREA）成立于1935年，是北美最大的独立性专用房地产评估师组织。
5．从税收法制建设上看，各国政府历来重视税收法制建设，普遍制订了一套规范、严谨、可行的税收法律体系。如韩国制定了相当完备的房地产税收法规，其中主要的法规有：《关于抑制不动产投机特别措施税法》、《抑制不动产投机和稳定地价综合对策》和《开发利益回收法》等，而且这些税法相当具体，可操作性强。在日本，则制定了60多个与房地产相关的法规。另外，各国都很重视对逃税、漏税行为的惩治。如美国对未按期纳税者处以罚款，另按法定利率加计利息，并有留置财产权的规定。
（四）构建和完善我国房地产税制的思路
1．科学确定房地产税的计税依据
许多发达国家和地区，房地产税都以房屋的评估价值即现值作为计税依据，我国也可参照国际惯例，逐步过度至以房屋的评估价值作为计税依据，从而平衡纳税人的纳税能力，充分体现房地产的财产税特征。此外，由于房屋建造在土地之上，在实物形态上与土地视为不可分割的一个整体，房地产的评估价值应包括房屋价值和土地使用权价值。但由于农村土地属于集体所有，纳税人只有房产没有地产，因此农村房地产税的计税依据仅包括纳税人房屋的评估价值。
2．合理确定房地产税的税率结构
从整体水平考虑，目前我国房地产税收占税收总额的比重在5%左右，考虑税制改革和费改税的因素，可以适当提高税负2～3个百分点，即达到7%～8%的水平。这需要分步实施，逐步提高税负水平。从各个税种税负水平分析，核心是确定房地产占用环节的税负水平，根据国际经验和我国实际，建议房地产税采取
0.5%～1%左右的比例税率，具体确定权由地方政府根据当地具体情况自行掌握。此外，土地增值税的税率可调整到10%～30%的水平，其平均的实际税负水平可降低到20%左右，契税维持在1.5%～3%的水平，营业税税率保持在5%左右。综合而言，房地产税负水平比目前略有提高，这也符合房地产行业进一步发展的客观情况。
3．合理确定税收优惠
第一，取消城镇居民住房的房地产税收优惠政策可避免对出租住房的歧视，有利于加强对个人私房出租的税收征管。第二，取消部分事业单位的房地产税收优惠。随着事业单位管理体制改革的深化，现有的事业单位将逐步实现企业化或行政机构化，前者应按照企业身份征收房地产税，如营利性医院，后者提供的服务性质类似与纯公共产品，其税收地位应该与行政机构相似。对后者是否需要征收房地产税的问题实际上就是对政府拥有的公务用财产或办公用财产是否按需要征收房地产税的问题。我国只对政府用于出租的财产课征房地产税。第三，适当确定林地免税和农村土地的税收优惠。
4．适度分权，提高地方政府的积极性
分税制国家的地方税立法一般有三种情况：一是税收统一由中央立法，地方只有遵循的义务；二是税种由中央设定，地方政府有权决定开征、停征和决定税率;三是地方政府经中央授权自行决定税种。我国目前属于第一种。但我国各地区经济发展和资源禀赋情况大相径庭，加之财产税税基具有非流动性和对地方的强依附性，为地方政府便于管理和操作，我国财产税的立法可先向第二种情况过度。即由中央负责制定财产税的基本税法，授权省级人大制定实施细则，付诸实施，根据当地经济状况和纳税人的情况，自行决定开征、停征税种，选择本地区税目、税率和合理制定起征点或免征额以及税前扣除项目等地区性的减免优惠政策措施，增强房地产税制对地方经济的适宜性。
5．完善房地产课税的其他配套制度与政策第一，建立房地产评税制度。我国房地产税制改革，既然要朝着以价值为核心的税基体系发展，就要建立完善的房地产评估制度，制定房地产评税法规和操作规程，设置房地产评税机构，配备评税或评估专业人员，这是未来房地产税制发展的基本趋势。第二，强化房地产产权登记制度。首先要清查土地，建立土地位置、权属及面积档案；其次要改变分块管理的现状，尽快实行房屋和土地产权证书合一制度；再次要清理管理关系，避免房地产私下交易，增强房地产税收课征的有效性和严肃性。第三，建立完善的征管体系，提高征管效率。要迅速出台房地产的有关法律法规，规范和指导各税的征管，防止税收漏洞。
三、我国资源税改革的国际借鉴
（一）我国现行资源税体系存在的主要问题
1．资源税的征收原则严重滞后于社会经济形势的发展
面对资源需求日益增长、稀缺性资源濒临枯竭和环境污染严重的局面，资源税理应通过增加税负将资源开采使用活动中的外部成本内部化，迫使污染企业改进生产技术，提高资源利用率，有效调节资源开采使用的规模速度，保证资源的可持续发展。而现行为了维护国家的所有权地位和保障公平竞争目标所确定的“普遍征收，级差调节”的征收原则是基于20世纪我国的经济社会背景设计的，已明显滞后于当前新的社会经济形势，新时期进行资源税改革首先要从征收原则的重新确立开始。
2．资源税制的基本要素设计不合理
（1）我国现行资源税征税对象主要是矿产资源，即我国实质上课征的是矿产资源税，而对水资源、森林资源和气候资源等非矿产资源，甚至是部分紧缺的自然资源则没有纳入资源税的征税范围，而《中华人民共和国资源税暂行条例》并未规定省、自治区、直辖市人民政府是否有权对未列举资源征税，这无疑缩小了资源税实际的征税范围，不利于自然资源的有效保护。
（2）现行从量计征的模式虽然征管较为简便，但仅仅就开采销售和自用部分缴税的规定并不合理，因为自然资源一旦开采，无论获利与否，都会造成资源环境的破坏，如果按照现行规定进行计征，势必导致“吃肥丢瘦”和“挖菜心”的资源开采方式，不仅不利于提高资源开采效率，更会产生严重的资源浪费现
象。
（3）与近年来物价水平相比较，我国当前资源税税率水平整体偏低，资源产品税负畸轻使得大部分的资源级差收益为企业家所有，削弱了资源税调节级差收益功能，不利于维护国家权益。
3．资源税费并存状况严重
1986年资源补偿费的开征开启了我国资源税费并存的局面。不可否认，费在一定程度上可以弥补税收因立法程序复杂而产生的调节效果滞后的弊端，但是在实际的征管过程中，许多地方政府为了弥补财政资金缺口，追求最大局部利益和短期利益，随意增设收费项目，造成了目前费大税小、费重税轻的局面。
以上诸多问题表明，未来我国全面改革资源税制是大势所趋。近年来，世界许多国家都对本国资源税制进行改革和完善，合理借鉴国际经验，对于未来深化改革我国资源税的方向和具体内容，无疑是大有裨益的。
（二）资源税制设计及改革的国际经验借鉴
1．澳大利亚资源税改革的经验借鉴
近年来，澳大利亚国内资源价格不断上涨，矿产公司因此获得了庞大的利润，而政府的资源税收入不但没有增加，反而从2000年占税收收入的34%下降到2009年的14%，为了改变这一现状，2010年5月2日陆克文政府公布了征收资源超额利润税的方案。方案规定，自2012年7月1日起，澳大利亚政府将对全部非可再生能源领域的企业征收资源超额利润税，税率高达40%。方案一出即引起各方的强烈不满，矿业协会、能源企业和普通民
众纷纷对陆克文政府施加压力，这项方案最终被吉拉德总理提出的矿业资源租赁税取代，征税对象仅为铁矿石和煤炭产品，税率也下调至30%。
可见，资源税改革是一个多方利益主体博弈的过程，处理不当必将引发矛盾，甚至会导致改革的“流产”和社会动荡。因此，在改革的过程中不能急于求成，要充分考虑改革可能对各利益主体造成的影响及其承受能力，事先做好政策宣传，循序渐进地加以推进。
2．俄罗斯资源税改革的经验借鉴
20世纪70年代以来，为了达到保护环境和提高资源利用率的目的，俄罗斯在逐步将森林、土地、海洋、淡水、滩涂和草原等纳入资源税征税范围的同时，还单独开征了林业税、水资源税和土地税等加强政策效果。其中，林业税主要是针对国家丰富的林业资源征收，用于补偿国家木材再生产，该税还被列入1998
年7月出台的《俄罗斯联邦税收法典》；水资源税主要包括使用地下水资源税、开采地下水的矿物原料基地再生产税以及工业企业从水利系统取水税和向水资源设施排放污染物税，收入专门用于水资源的开发和保护；土地税作为一个地方税种，在区分不同使用性质、质量及地理位置土地的基础上分别设置不同的税率，收入主要用于补偿土地使用者在土地保护和提高土地肥力等方
面的费用。
这一改革带给我们的启示是，资源税的征税范围理论上应该包括所有的非可再生资源，此外，还可以针对主要资源单独设置
税种，收入专门用于保护资源，以加强政策效果。
3．美国资源税制设计的经验借鉴
美国对自然资源开采征收的是资源开采税。主要是以州为单位进行征收，目前已有38个州开征了该税，但各州之间的具体做法各不相同。如阿肯色州煤、钻石、漂白土及所有其他自然资源的税率为开采时点市场价的5%，木材、铁矿石和褐煤的税率为0.02—0.13美元/2 000英镑，松木的税率为0.18美元/吨，盐水的税率为2.45美元/千桶；俄亥俄州粘土、煤、石灰岩、砂砾、石膏、石英岩、盐、砂、砂石和页岩的税率为0.01—0.09美元/吨。
美国的经验告诉我们，由于征收对象及其所处区域等条件的差异，资源税制的设计应该有所差别，只有因地制宜，使资源税的征收符合当地自然条件及资源类企业的特点，才能更好地促进经济社会持续发展。
4．加拿大资源税制设计的经验借鉴
加拿大资源税制设计的特色在于所包括的9项以环保为目标的补贴计划，如针对水资源的区域退水计划和水资源补贴；针对土地资源的税收激励计划和耗竭补贴等。其中，耗竭补贴是为鼓励各矿产经营者积极从事矿产资源的助查开发工作而实施的一
项补偿措施。每个纳税年度将矿产资源开发利润的25%补贴给采矿企业，用以寻找新矿体替代正在耗竭的资源。
这些补贴措施无疑是符合税收中性原则的，这种做法对我国未来的资源税改革的借鉴意义在于，改革除了要调高目前偏低的
资源税税负外还应设计配套的补偿激励政策，以鼓励企业积极主动地参与到保护资源和节能减排行列当中。
（三）深化我国资源税改革的政策构想
1．重新进行资源税的功能定位
应当说，我国最初从调节级差收益，促进企业间公平竞争角度对资源税进行功能定位是符合当时时代背景的。但是随着市场经济形势的变化，资源需求量和消耗量与日倶增，企业资源利用率低和浪费严重的问题日益严峻，不仅威胁到我国的能源安全，也制约了我国经济社会的可持续发展。因此，未来资源税的功能定位应紧紧围绕节约资源和保护环境的基本国策，落实建设资源节约型和环境友好型社会这一目标，在充分考虑社会环境因素的基础上，促进资源、环境、经济和社会的协调发展。
2．资源税改革应逐步推进
在资源环境问题倍受关注的今天，社会各方都对资源税改革寄予了较大的期望。但是正如前文所说，资源税改革是一个多方博弈的过程，需要化解多种矛盾冲突。同时，由于我国的自然环境差别大，资源分布呈现区域性，资源丰富的地区又多为经济欠发达地区，地方经济承受能力较弱，对于改革冲击需要较长的消化过程，因此，资源税改革不可能一步到位，需要逐步推进，充分考虑到各方的承受能力，减小改革的阻力。
3．调节资源税费体系，实现税费合一
我国资源类收费与资源税几乎同时产生，1986年10月1日开始施行的《中华人民共和国矿产资源法》以法律的形式使我国
矿产资源税费并存的状况得以确立。现行资源类税费除资源税外，还包括矿产资源补偿费、矿区使用费、探矿权与采矿权使用费、探矿权与采矿权价款、石油特别收益金、煤炭可持续发展基金和向资源勘探开发征收的其他费、金等，这种费重税轻的弊端日益凸显。一方面过轻的税收损害了国家的经济利益，不利于环境保护和资源的合理开发利用；另一方面过多的费用又加重了资源类企业的负担，干扰了企业的扩大经营，不利于企业形成集群效应，最终影响资源利用率的提高。可见，税费并存的格局不符合我国当前社会经济发展实际，在进一步改革资源税的过程中应考虑将资源类收费并入资源税，这样不仅可以理顺国家对矿产资源所有权的财产权益关系，也有利于政府统一征收管理，减少征收成本，提高税收的征收效率。
4．制定配套的税收奖惩政策
资源税制效果的发挥，除了有赖于主体税制的科学设计外，配套的奖惩措施也十分关键。对于浪费资源和破坏环境的企业要给予一定的惩处和限制；对于节约资源和重视环境保护的企业则要给予相应的奖励和补偿；对于资源回采率和利用率高的企业应在资金上给予一定的税收优惠，鼓励企业不断进行技术创新，降低对资源的依赖度；对于主动采取有效措施进行环境修复和减少污染的企业也应给予相应的税收优惠，促进其不断努力治理环境，减少污染，形成保护环境的良性循环机制。
5．改革应充分关注民生
资源问题不仅事关经济发展，更关乎民生，由于改革将大幅
提高资源税负，而在我国当前的资源定价机制下民众参与度不高，税负的提高很可能导致资源类企业通过提价等方式将税负转嫁给下游企业和终端消费者。如果资源税改革最终成为一个利益博弈或成本转嫁的制度游戏，那么必将损害我国的民生建设，有悖改革的初衷。因此，未来的改革需要建立一套防止成本转嫁和合理使用资源税的制度。在目前国内物价水平较高的压力下，要充分考虑到普通民众及大多数中小企业的承受能力。既要避免改革过程中资源类企业将税负转嫁给民众和中小企业，又要防止改革推动我国当前物价的全局性上涨。
6．择机进行煤炭资源税改革
从当前我国资源税的改革试点来看，涉及的范围都集中在石油和天然气领域，而对我国的第一大能源——煤炭的资源税改革虽有提及却迟迟未有改革动向。其主要原因在于煤炭业的资源税制设计较为复杂，改革对整个社会经济的冲击太大。以焦煤按5%的税率计算，从价计征后的税负可能是原来从量计征税负的5—7倍。而我国的煤炭价格是以市场为主导的，一旦进行改革，煤炭企业的税负大大提高，必然会通过价格机制向下游企业和终端消费者转嫁，在当前国内物价水平较高的情况下推进改革对这些企业和消费者无疑是雪上加霜。但是我国煤炭资源一直是能源结构中的主体，如果资源税改革绕过煤炭领域，改革无疑是不彻底的。未来在时机成熟的情况下，还是应尽早推出煤炭资源税改革，以实现资源税制的全面改革。
未来我国煤炭资源税的改革重点主要集中于计征方式上，即
变原有的从量计征为从价计征。现行煤炭资源税只对已开采销售和自用量征税，这种征税模式加剧了采富弃贫的浪费行为，同时，煤炭资源税税率偏低，不能将资源级差收益及时足额转化为国家税收；煤炭企业利润水平因资源自然条件的差异，不能反映其真实经营成果，使利润分配失去合理基础；不能利用价格手段激励节能，降低了煤炭开采业的进入门槛，煤炭企业无序生产现象严重，加剧了煤炭行业的恶性竞争，不利于国有资源的合理开发和有效配置，也带来了严重的环境问题。而改为以从价计征的方式征收煤炭资源税，可以真实反映资源的价格变动情况和稀缺程度，真正体现资源税与资源消耗之间的本质联系。它利用资源价格从外部施压，使利用资源的主体承担相应的成本，从而达到节约资源的目的。此外，煤炭资源税的计征不但要以资源产品的销售收入为依据，而且还要综合考虑到资源的储量、资源的使用年限、资源的利用效率、资源开采的外部成本和生态环境的恢复等问题，形成一个囊括从价、从储量征收的多元化“绿色”计税机制。
对于具体计税依据的设计，目前以开采销售和自用量为依据不能及时与煤炭价格变动收益挂钩，且制定定额标准人为因素多，以自用量为计税依据在实际中也不好把握，如果改为按开采量计税则能促使企业以销定产，较之按销量计税能减少产品的积压，使有限的资源得到充分利用。
在定价标准方面，煤炭资源在经济上最合理的定价标准是体现劣等煤炭资源所有权和使用权的转让价格，从根本上建立完善
的资源转让的市场机制，通过资源购买者之间充分的竞争，把资源价值推到合理的市场价格水平，从而尽可能地减少煤炭资源的浪费现象。为此在制定煤炭资源税的相关政策时，应以长期利益为重，充分发挥市场的作用，更好地完善市场体制，确保市场机制的顺利运行。
我国地方税体系的建设问题剖析
我国地方税体系的建设问题 公共财政理论认为,市场经济中的政府财政有三大职能:一是提供公共产品;二是维护宏观经济稳定;三是保障公平的收入分配。就完成财政职能而言,中央政府与地方政府各有优势。就提供公共产品这一职能来说,应更多地交给地方政府执行,因为这样才能更好地满足不同地区居民对公共产品的不同偏好。就维护宏观经济稳定和保障公平的收入分配这两项职能来说,则应由中央政府承担更多的责任。可见,在分级的公共财政体制中,地方政府被认为有更多提供公共产品的职责。为了保障地方政府提供公共产品的连续性和稳定性,就需要地方政府有规范的地方税体系,使地方财政有连续稳定的收入来源。规范的地方税体系应符合这样的基本要求:(1)主体税种明确,税收收入有一定的规模;(2)税源能够持续增长,税制相对稳定;(3)税收管理权限相对独立,有利于地方因地制宜。按照这些要求衡量,我国现行地方税体系尚有很大差距。因此,分析和研究现行地方税体系存在的问题及原因,并提出相应的规范措施,不仅是完善地方税体系的需要,更是我国分税制财政管理体制进一步改革与发展的需要。 一、现行地方税体系非规范性的突出表现 (一)地方税主体税种不明确,收入规模小 目前地方税体系中的税种多达18个,但每一税种都不具备对地方财力具有决定性的影响和长期稳定增长的特点。除营业税、企业所得税和目前有较好增长势头的个人所得税外,其他地方税则相对零星分散,收入规模小。地方税收入规模过小,使地方政府支出过分依赖中央转移支付和地方非税收入。在目前中央政府的转移支付方法不够规范和数量不足以弥补地方政府支出缺口时,地方政府只好将目光更多地转向了非税收入,由此造成基金、收费迅速膨胀,扰乱了正常的国民收入分配秩序,给老百姓带来了难以承受的负担。目前,政府收入除税收以外,纳入预算的规范性收入有:企业收入、教育费附加以及其他杂项收入。介于规范性和非规范性之间但仍可精确计算的有:预算外收入、政府性基金收入、社会保障基金收入等。纯属制度外且无法加以统计的收入有:由各地方、部门“自立规章,自收自支”的各种收费、罚款、集资、摊派收入等等。上述三个层次的政府收入总计是政府税收收入的2.43倍。由于非税收入大多缺乏规范性,地方政府对此又无自我约束机制,结果出现地方政府收入严重超越地方经济发展基础的现象,削弱了经济增长的后劲,造成未来地方税税源的严重不足。 (二)地方税收缺乏增长机制 税收的规范性之一是具有随经济增长而相应增长的特征,但由于个别税种的特殊性,如
外国地方税体系的比较分析
外国地方税体系的比较分析 地方税体系是指由多种地方税种组成的，具有一定的收入规模，明确的税权划分，相对独立的征收机构的统一体。因而，地方税体系由地方税种、收入规模、税权划分和征收管理机构等四部分组成。尽管这四因素在地方税体系中的地位和影响不同，但它们是密切联系的完整统一体，对一个科学合理有效的地方税体系是不可或缺的四要素。文章将从四个方面出发，对国外地方税体系进行比较分析。 一、外国地方税税收权限的比较分析 一般来讲，完整意义上的税收权限应涵盖四个方面的内容：①税收立法权，即税法的制定、颁布和税种的设立权。税收立法权在税收权限中处于核心地位。②税法解释权：即依据税收基本条例，对基本法进行补充规定和制定实施细则的一种权限。③征收管理权：包括税种的开征与停征权，以及对税收稽征过程中产生的若干争议问题进行裁决的权限、征收机构的权限。④税收调整权：具体包括增加或减少征税品目，调整征税比率，减少税负等方面的权限。 税权划分是分级体制的重要内容，同时也是各级税收体系协调机制的有机组成部分。当我们论及地方税税收权限问题时，实际上讨论的是税收权限在中央与地方之间集中与分散的程度，而不是绝对的中央集权或绝对的地方集权。具体
则是指以上四种权限中中央集什么权、地方分什么权的问题。从国外地方税体系的情况看： 1.强调中央税权的主导地位是各国税权划分上的共性。值得注意的是，无论是单一制国家，还是联邦制国家，无论是实行集权式分权模式的国家还是实行分散式分权模式国家，各国大致上都将中央税权置于地方税权之上，使地方税权受到中央税权的制衡。比如，尽管美国地方政府有高度自治权，但在税权上仍然存在着“双重制约”，即联邦对州和地方以及州对地方在税收权限上的制约。 2.从税权集中与分散的程度看，税权划分有三种模式： ①分散型：分散型的特点是各级政府都被赋予很大的税收权限，最典型的代表是美国。美国联邦、州及地方政府均各自行使相对独立的税收权限，包括立法权、解释权、开征停征权、调整权和优惠权等，这是形成统一的联邦税制与各异的州与地方税制并存这一独特格局的根本原因。这一模式的优点在于保证各级财政尤其地方财政自主地组织和支配财源，实现各自的财政职能和财政目标，但同时它对各级税权关系的协调也提出了很高的要求。 ②适度集中、相对分散型：指将某一部分税权划归中央，其余部分归地方，如立法权集中、执行权分散，这一类如德国与日本。在德国，绝大部分税种的立法权集中在联邦，各州在联邦尚未行使其立法权的范围内有一定的立法权，但州
深化税收制度改革与完善地方税体系(下)
深化税收制度改革与完善地方税体系(下) 杨志勇社科院财政税收中心副主任/研究员 （六）个人所得税改革 个人所得税改革现在也是关注比较多的问题，个人所得税现在改革的目标非常明确，要逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，那么这是一个已经说了多年的目标，综合与分类相结合。那么这一个目标应该说是比较务实的，它考虑的税收征管环境的制约。如果是要讲公平，那应该是综合所得税制，也就是说要把所有的收入合在一起然后用统一的方法来征税的，这是最合理的。但是税收征管环境在约束着，你税务局是不是有能力把个人的所有收入都掌控起来？目前应该说是条件还不太具备。我们需要缩小现金交易的范围，需要金融部门的配合，需要把反洗钱工作做得更好，现金交易普遍没有哪一个国家能够做好个人所得税的征管工作的。从目前的个人所得税来看，我们现在个人所得税主要来自于工资薪金所得。但是工资薪金所得千万不要理解为：我们现在工薪阶层在交这些税，在把它理解为工薪所得里面的那些中低收入的才交这个税，实际上不是这样的。我们根据这个目前所看到的公开的数字，最近的公开的数据，2013年的这个个人所得税各类所得项目收入占比情况，中高收入者个税占工资薪金所得比重近70%，近70%，也就是月收入超一万元的中高收入者他达到43.3%。我说这个里面说什么？工薪所得里面占比主要还是工薪所得里面的高收入阶层。 那么未来改革向何处去？综合与分类相结合，我们会强调综合，这个很重要。但是我们要注意到个人所得税它能干什么？个人所得税在短期内它的收入分配作用是有限的，为什么这么说？因为个人所得税占税收总收入的比例比较低，2007年到2011年人均不足7%，2012年、2013年5.8%，2014年稍微上涨了达到了6.19%，个位数，所以它的作用是有限的。个人所得税在许多发达国家它在宏观经济调控的过程当中它能够发挥自动稳定剂的作用，我们的作用也是有限的，因为比例低。当然比例低正是规范个人所得税的好时机，因为它对其他方面的影响更小，所以我们要抓住机会。个人所得税跟收入分配的问题从来都是一个讨论争论不休的问题。这两年有一本书很流行，法国经济学家皮克迪写的《21世纪的资本》或者叫做《21世纪的资本论》。里面提到了很多收入分配的问题，他也讲到要用税收的方法来调节，但是我们一定要注意我们现在的收入分配格局到底是什么原因导致的，在多大程度上能够通过个人所得税来解决？如果初次分配严重不合理，个人所得税所能解决的程度是非常有
浅谈我国分税制存在的问题及完善措施
浅谈我国分税制存在的问题及完善措施 分税制是现代市场经济国家普遍采用的一种政府间财政分配管理体制。我国于1994年开始以分权、分税、分级管理为主要内容的分税制改革。 1992年财政部选择了天津、辽宁、沈阳、大连、浙江、青岛、武汉、重庆和新疆等九个地区进行了分税制试点，为全面推行分税制从理论和实践层面作了必要的前期准备。1993年12月15日国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月1日起改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市及计划单列市实行分税制财政管理体制，主要内容有以下几点： (1)根据中央与地方政府的事权来确定相应的支出范围。中央和地方政府的事权基本沿用原有规定：中央政府主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方主要承担本地区政权运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。 (2)根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。 (3)实行中央对地方的税收返还制度。为保证地方现有既得利益，减少改革阻力，采用渐近策略：中央对地方的税收返还数以1993年为基期核定，1993年中央净上划收入全额返还地方，并以此作为今后中央对地方税收返还基数。
(4)改革中央与地方结算办法。改革的基本原则是简化手续、提高工作效率，但基本上不触动地方既得利益。 分税制改革确立了中央财政的主导地位，两个比重逐年提高,同时调动了中央和地方两级政府的积极性。有利于产业结构的调整和资源的优化配置。 我国分税制财政体制实施至今，取得了令人瞩目的成绩，同时也暴露出了相应的问题，要使其在我国继续健康发展下去，必须对暴露出的问题进行认真的剖析并找到解决之道。 分税制存在的问题 财权与事权不统一，划分不合理 按照市场经济体制和公共财政模式的要求，公共产品和服务的提供在中央和地方之间应有一个明确的分工，中央政府负责提供全国性的公共产品和服务，地方政府提供地方性公共产品及服务。实施分税制以来，财力层层上移，中央财政实力得到显著加强，而事权却层层下移，基层政府（尤其是省级以下政府）要承担的事务性工作越来越多。由于行政权力的垂直集权，往往出现上级出政策，下级出钱的情况，中央将所应承担的政策负担转移到地方，同样的，在省级政府及其以下的各级政府之间也存在相同的问题，县乡基层政府承担了与其财力不相匹配的事权。同时，由于基层财政增长缓慢，收入增长速度远远低于支出要求的增长速度，基层政府只能通过借债履行其职能，
建立和完善我国地方税体系的探讨
内容提要：我国地方税设立并已运行多年，取得的成绩有目共睹。随着我国加入世界贸易组织，改革和完善现行地方税体系变得越来越重要。本文认为，我国现行地方税制存在的主要问题是税权划分不清、主体税种不明确、税种老化、内外税制不统一。作者通过对国外一些国家地方税的税权、税制结构和税收比重现状的分析，结合我国的实际情况，提出税收合理分权、设立11个地方税种、培养主体税种和统一征管机构、完善征管手段的初步设想。 一、对我国现行地方税制的评价可以说，我国现行的地方税制与按照分税制原则建立的地方税体系还有相当大的差距。1994年的税制改革取得了巨大成功，但基本上没有触动地方税制。实行分税制的目的，在于重新划分中央和地方的分配关系，保证中央和省级政府正常运行所需要的财力。统计数字显示，税制改革以来，税收收入连年大幅度增长，税收收入占财政收入的比重、中央税收收入占整体税收收入的比重逐年攀升。特别是近两年，税收收入已经连续两年增收2000亿元以上，税收收入占GDP的比重已经由1996年的10%上升到2001年的15%以上。2001年总体税收（不含关税和农业税）已经突破15000亿元大关，比上年增收近2500亿元。通过税制改革增强中央政府可调控财力的目的基本实现，中央税收体系得到了加强。与之相比，地方税制改革严重滞后，大部分税种滞后于社会经济的发展，而且部分税种缺失，地方政府无法通过规范的渠道取得行使其职能所必需的资金。2001年国税系统组织的税收收入已经超过10000亿元，而地税系统组织的收入尚不到5000亿元。地方税税制不健全，管理不顺畅，矛盾日益突出，具体表现在以下几个主要方面：（一）税权划分不清现行分税制只是将某些税种以及共享税的部分收入划归地方，其收入安排、使用权属于地方，但税收立法权、开停征权、政策管理权却属于中央。即使给予地方一些税权，也是散见于其他法律、税收条例和规范性文件之中。究竟按照什么原则，哪些税权属于地方，没能借鉴国际惯例，进行科学合理地界定。财权、税权的不统一，势必抑制各级地方政府支持税收的力度，甚至会干扰税务机关正常执法行为。（二）地方税主体税种不明确现行由地方税务机构组织征收的税种中，税收收入规模较大、调节力度强、调节面较大、起主导作用的只有营业税、企业所得税（含外资企业所得税）和个人所得税（含居民储蓄存款利息个人所得税）3个税种。营业税和企业所得税收入均已超过税收总收入的10%以上，个人所得税收入也已接近1000亿元大关。但这3个税种，并非完全意义上的地方税，而且有的税种随着改革的推进，还有可能成为中央与地方共享税，逐步纳入中央税收体系。真正属于地方税体系的“十税一费”，虽然总的收入规模已经超过1000亿元，但单一税种收入规模能达到二三百亿元以上的也仅有城市维护建设税和房产税。确切地说，地方税主体税种尚不清晰且缺乏长远的发展规划。（三）税种老化、内外税制不统一[!--empirenews.page--] 现行地方税中，有几个税种还是20世纪50年代初由当时的政务院颁布实施的，如车船使用牌照税、城市房地产税，时间最近的也是20世纪80年代和20世纪90年代制定的。而20世纪90年代以来，随着我国改革开放事业迅猛发展，国民经济高速增长，GDP从2000年开始已经突破10000亿美元大关，相形之下，地方税的税种、税率、税额却还停留在20世纪80年代甚至20世纪50年代的水平。2001年12月11日，我国已正式成为世贸组织成员。世贸组织中一个重要规则就是实行国民待遇，而我们现在仍实行内外两套税制：内资企业适用企业所得税、车船使用税、房产税和城镇土地使用税；外商投资企业和外国企业则适用外商投资企业和外国企业所得税、车船使用牌照税、城市房地产税，适用税种不同，税收优惠不同，税负水平也不同。不利于创造一个公平税负、平等竞争的投资环境和税收环境，不利于我国税制与国际税制接轨。上述情况表明，地方税体系的建立与完善越来越重要，情况越来越清楚，时机日益趋向成熟，有必要进一步深入研究改革地方税体系的各种问题，为地方税改革做好理论准备。二、国外地方税体系的基本情况在分析我国地方税体系现状的基础上，借鉴一些国家建立地方税体系的经验和教训，有利于我国地方税体系的建立和完善。国外许多地域辽阔的国家都采用分税制的财政管理体制，相应地建立了地方税体系。但是，
完善地方税体系的国际借鉴研究
完善地方税体系的国际借鉴研究 地方税制是税收体系的重要组成部分，影响着一个国家的税收职能的发挥起到决定性因素。在现代市场经济条件下，地方政府承担的公共支出规模不断扩大，追求地方税制最优化，一直是世界各国政府共同关注的目标。我国自1994年实行分税制改革以来，对于加强中央宏观调控，有效处理中央政府和地方政府之间的事权、财权关系，调动中央和地方两个积极性发挥了重要作用。但随着社会经济的发展，我国地方税制结构也显现出一些问题，需要不断加以解决。本文在借鉴国际经验的基础上，主要探讨完善我国地方税制的国际比较及对策建议。提出进一步优化和完善我国地方税制的构想。 一、当前我国地方税制结构上存在的主要问题 1994年之前，我国实行的是地方政府收支包干的财政体制，为推进市场经济体制的进一步发展，在1994年我国进行了以分税制为特征的财政体制改革，确立了地方税制结构。经过20年的实践，随着我国市场经济不断地发展，各级政府所承担的责任义务亦有较大的变化和日益规范的趋势，但由于地方税制的改革滞后，目前主要存在以下几个方面的问题： （一）地方税收收入规模与地方政府责任不相适应。相对于西方一些实行分税制的国家来说，我国地方政府承担的职能相对要多，不仅承担维持本地区机构运转所需经费，而且还要承担本地区经济、社会事业发展所需的资金，但地方税收收入规模
不够。由于地方税收收入规模难以满足地方事权的需要，一些地方政府便通过征收基金、收缴费用等手段扩大收入来源，出现了不规范、不统一甚至不合法的收费现象，导致出现纳税人虽然在税收负担上相对较轻，但在综合税费负担上却较重的现象。 （二）地方税制优化改革滞后。1994年分税制改革是在确保中央财政基础上进行的改革，后又于2002年将所得税划为共享税以确保中央财政的收入，但地方税体系的改革滞后，虽然提出了一系列修订老税种开征新税种的计划，但由于种种原因，除土增值税在艰难中出台外，其他新税种均没有出台而老税种也没有得到及时修订，使一些适合地方税配制的税种没有及时完善起来，如《房产税暂行条例》、《城镇土地使用税暂行条例》的修订以及社会保障税、遗产税等随呼很高但始终没有开征的税种。 （三）税种划分及征管交叉影响了征管效率。我国实行的分税制是在确保中央财政前提下实施的，由于过多考虑确保中央财政，因此在税种划分及征管上出现一些混乱，如营业税、城市维护建设税、印花税，名义上划为地方税，但其中又按企业行政隶属关系、部门（行业）、行为或收入项目将一部分划为中央税，使划分标准较为繁杂混乱。企业所得税在分税制的初期，是按照多层标准来划分收入和征管，改为共享税后，又增加了按新老企业和主体税种作为划分国地税征管的标准，征管交叉造成政策执行不统一，实际上是给地方税务机关在征管上和纳税人遵从上带来了极大不便。 （四）税权过于统一。1994年的分税制改革是在政府职能尚
浅谈个人所得税制度的改革和完善
浅谈个人所得税制度的改革和完善 山东财经大学2013级财政税务班，学号 姓名：李晗
2016年5月1日，国家全面推开营业税改征增值税，“营改增”后，国民对个人所得税改革的呼声越来越高，个人所得税改革迫在眉睫，结合所学财政税务知识，浅谈一下在个人所得税方面自己的粗浅认识。 一、明晰个人所得税制度的发展历程 个人所得税是对个人，即自然人取得的各项应税所得征收的一种税。它不仅能缩小个人收入差距，缓解社会分配不公的矛盾，而且在调节社会经济发展速度，增加国家财政收入等方面都有着积极的促进作用。我国个人所得税发展速度一直较快，且其地位在不断上升。目前，个人所得税已成为最具潜力、最有发展前途的税种之一。 回首我国个人所得税制度发展的30年历程，我们不难看到这一税制正在不断走向完善。在1986年9月，第五届全国人大第三次会议通过了《中华人民共和国个人所得税法》，这是新中国成立后制定的第一部个人所得税法，至今个税法已经进行了数次修改，在其中，特别是我们非常关注的个税起征点自1980年确定为800元后历经了三次调整：2006年提高到1600元，2008年提高到2000元，2011年提高到目前的3500元。目前，我国采用的是超额累进税率和比例税率。其中对工资、薪金所得适用3%-45%的7级超额累进税率，对个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包、承租所得实行5%-35%的5级超额累进税率。对劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、利息股息红利所得、财产租赁、转让所得、偶然所得和其他所得适用20%的比例税率。 个人所得税法实施以来，成为了调节公民收入的重要经济杠杆，它有效的缓解了社会分配不公的矛盾，抑制了通货膨胀，促进了社会安定团结，保障了社会主义市场经济的健康稳定发展。 二、正视现阶段个人所得税制度存在的问题 随着社会主义市场经济体制建立，改革开放不断深化，产业结构调整合理, 经济成分逐渐呈现多元趋势，国家公民的收入也越来越多样化，并且收入差距明显拉大，高收入者人群不断地分散和扩大、收入来源更加多样和隐蔽。当前的《中华人民共和国个人所得税》本身存在的局限性，已经不能适应新的经济形势的要求。 我认为，其局限性有： （一）以个人为征收单位存在不足。当前，我国个税以个人为征收单位与以家庭为实际支出单位之间的不一致、不同步，国人的实际收入与支出往往都是以家庭为单位，仅以个人为单位的税制，对于双收入家庭与单收入家庭会造成明显区别与不公。另外，原有的所得税制度仅仅考虑了收入端，完全依据收入大小确定不同的所得税税率，忽视了不同收入者的正当支出差异。例如：家庭需要抚养的儿童与老人数量，每个月需要支付的房屋贷款利息等。原来的所得税制度都没有作必要的考虑与扣除。 （二）分类税制显现缺陷。我国目前实行的是分类税制，即将个人各种来源不同、性质各异的所得进行分类，分别扣除不同的费用，按不同的税率课税，即对纳税人的各项收
我国地方税体系的发展现状及对策探讨
本科生毕业设计（论文） 题目：我国地方税体系的发展现状及对策探讨 英文题目： 学生姓名： 院系： 届别： 专业、班级： 学号： 指导教师： 完成日期： 二0 一年月
摘要 地方税体系是“分税制”财政体制改革的必然结果，是我国国家税收体系的重要组成部分。地方税，税种以及点多面广，如果治理不善，就会造成使用人力较多，消费时间较长，征收的成本高。因此。合理安排地方税就显得格外重要，针对不同的税种，采用不同的分类方法，因地制宜，并且利用合理的管理方法，高效的完成征税任务，完善征税体系。对于我国目前地方税体系存在的问题，找出导致其结果的根本原因，并且从中得出治理其问题的有效方法，提出一些操作建议。 关键词：地方税；体系；完善
Abstract The local tax system is the inevitable result of the reform of the tax system, and it is an important part of the national tax system in China. Local taxes, taxes and over a broad area, if poor governance, it will cause more human and consumption for a long time, the cost of collection. Therefore in the local tax collection and management, tax on different and different sectors of the same tax, adjust measures to local conditions, using various management methods, improve the quality and efficiency of collection and management and achieve the tax, tax stipulated in the law, improve local tax collection and management efficiency. In view of the problems existing in the current local tax system, combined with the actual work, it puts forward some countermeasures and suggestions to improve the division of local tax power, tax structure design and tax collection and management system. Key words: local tax; system; perfect
从增值税谈我国税制改革方向
地方税体系现存问题剖析与改革方向探索 内容提要: 一九九四年的分税制财政体制改革扭转了“两个比重”过低的不利现象，中央政府的财力得到了保证，宏观调控力度有所提高。地方税体系也得到了加强。然而在新体制的运行过程中，地方税体系仍出现了不尽如人意的地方，本文对地方税体系在运行中出现的问题和原因进行了剖析并对其改革方向作了相应的探索。 关键词：分税制地方税体系问题剖析改革方向 一九九四年以分税制为中心的财政体制改革，以建立公共财政为目标，适应党的十四大所提出的建立社会主义市场经济体制的要求，改革扭转了财政收入占国内生产总值和中央财政收入占全国财政收入这两个比重过低的困扰中国财政多年的不利局面，中央的宏观调控能力因收入的增加而得到进一步增强，地方税体系的建设也在加强地方税征管、增加地方税收入、建立地方税体系、支持地方经济建设等方面发挥了相当显著的作用，然而仍出现了一些不容忽视的问题，本文试对出现的问题与原因进行剖析，并对未来的地方税体系的改革方向作出相应的探索。 一事权财权划分不够明晰。 公共财政理论是市场经济理论的重要组成部分，它随着市场经济理论的发展而发展。按照公共财政的要求，完善的分税制应以“一级政府，一级事权，一级财权，一级预算”为目标，而九四年的改革主要是为了解决“两个比重”过低问题，是一种中央与地方分钱的改革模式。在中央与地方的事权划分上还不明晰，中央政府出现了缺位与越位现象，比如基础教育、社会保障、基础科研、支农支出方面，中央政府投入不足，直接造成了地方政府特别是县乡政府财政困难，有的地方财政已完全是吃饭财政，更遑论支持地方经济建设了。而在企业挖潜改造支出、企业亏损补贴方面则没有及时退出，依然处于越位位置。因此必须合理划分中央与地方的事权，根据本国国情和国际惯例划分的事权中由中央政府行使的职能： (一)以国家整体利益考虑的对全国居民提供的集体性质的公共品提供，如国防、外交、对外援助、跨省特大基础设施建设项目、特大自然灾害救济、中央政府行政管理等; (二)具有规模经济和经济外部性等特点，或在一定程度上涉及国家整体利益的一些公共品提供，应由中央政府负担其经费的全部或部分，如教育、空间开发、环境保护、海洋开发、尖端科学、卫生保健、社会保险、公共防疫，以及全国性交通干线、通迅、能源发展等; (三)跨地区政府管辖范围的不同行政区之间的收入再分配;
地方税体系现状
地方税体系现状 2013年，当交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开时，有测算显示，全部试点地区企业在2013年减轻的负担约为1200亿元，这项测算的时间跨度仅为4个月。测算同时显示，如果“营改增”推广到全国所有行业，减税规模应该在4000-5000亿元。 面对这样的减税规模，有地方财政部门向记者表示，“虽然这项改革暂时对地方影响不大，不过我们有顾虑，一方面是因为营业税确实在地方税体系中所占比重较大，‘营改增’意味着地方的主体税源或者说收入的支撑没有了。另一方是今后到底怎么做，我们地方财政部门现在也正在探索。” 结合十八届三中全会所传递的财税改革信号，有观点认为，房地产税和资源税有望构成中国地方税体系的支柱，东中部大体以房地产税为支柱，西部大体以资源税为支柱。这种观点是否符合现下实际？ 房地产税可行？ 东部地区某市一位财政工作者说：“在我们市，前几年地方税收增量的70-80%是房地产带来的，后来减少到30-40%。现在一方面要严控‘土地财政’，另一方面为了抑制房价过快上涨采取调控措施，房价下来后，围绕房地产产
生的营业税、建设税等等又要少一大块。这些减少的收入，仅仅依靠房地产税是补不回来的。” “东部地区以房地产税为支柱，我个人认为，目前来说不现实，而且可能不一定可行。”长期从事地方财政研究的余丽生研究员表示。他说：“首先，从重庆和上海进行的房产税试点情况来看，将来如果要通过房地产税给地方带来大的收入来源有难度。其次，现在房地产税要先经过人大立法程序，将来即使推出来，可能国家也是更多的把它作为调节分配关系的手段。而且由于国情不同，我国的房地产税跟西方国家有所不同，以公有制为基础，实际上国家已经通过土地出让金的形式把房产70年的收入征收了，如果再普遍征税，预计会有一定的社会阻力。” 而来自西部资源型地区的陕西省财科所所长武永义同时表示，“对于经济发展比较滞后，城镇化率比较低的地区，房地产税或许不能成为主体税种。”在他看来，地方税体系中的主体税种不一定是一个，也可能是两个或两个以上税种形成的复合主体。由于东中西部资源禀赋存在巨大差异、市场化进程和经济、财源结构不同，将来西部地区可能以资源税和消费税为主体税种，东部地区则以消费税和房地产税为主体税种。 根据记者了解，地方财政部门目前普遍认为，房地产税不足以成为地方主体税种，支撑起地方税体系，原因主要
地方税制改革问题研究
摘要随着时间的推移，地方税制在运行实践暴露出的问题越来越多。可以说，对地方税制进行改革是我国建立规范的分税制财税体制的必然要求和核心问题。分析了我国地方税制存在的问题，论述了完善我国地方税制的思路，提出了应逐步改革我国地方税种，并采取各项配套措施来完善我国地方税制。关键词地方税制改革1994年我国开始全面推行分税制改革，有利于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方的积极性，有利于加强税收征管，保证中央财政收入，有利于增强宏观调控能力，有利于我国经济结构的调整，确立了一个适应社会主义市场经济要求的财税体制基本框架。但是，随着时间的推移，地方税制在运行实践暴露出的问题越来越多。可以说，地方税制改革是我国建立规范的分税制财税体制的必然要求和核心问题。1 我国地方税制的现存问题1.1地方税制建设缺乏法律依据、立法级次较低目前，我国尚无统领地方税体系的《地方税通则》。在我国地方税的税种中，除了个人所得税是全国人大通过的税法，农业税条例是全国人大常委会通过发布的以外，其余税种都是行政法规的暂行条例，没有经国家最高权力机关全国人民代表大会立法公布。我国地方税立法级次低，不利于树立依法征税的权威性和严肃性，致使地方税体系建设缺乏依据和规范。1.2地方税制改革进程长期滞后，导致税制整体结构不合理现行地方税制十分陈旧，有的是20世纪50年代颁发的条例，有的是20世纪80年代颁布的条例。“应改的未改，应立的未立，应废的未废，不能适应我国当前市场经济全面发展的需要”。由于缺少地方税制改革的配套，增值税、企业所得税以及农业税等税种的改革可能引起的财政减收缺少相应的弥补，中央地方利益格局的调整也缺乏回旋余地，反过来又影响我国税制改革的整体进程。1.3税种划分欠科学我国在划分地方税与中央税时，“既按税种划分又按企业级次划分；既按企业级次划分又按行业划分；既按税种划分又按行业划分”。对收入职能考虑得较多，对调节职能考虑得较少，功能配置不科学，不利于各级政府职能的实现。1.4地方税的管理权限过于集中我国分税制改革虽然赋予地方一定的管理权限，但总的来看，地方税收法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税收等都集中于中央，削弱了地方因地制宜配置本地资源、调控地方经济、组织地方收入的积极性和主动性。1.5尚未形成地方税的主体税种在我国目前的地方税体系中，地方税税种数量不少，但是除了营业税、企业所得税、个人所得税和城市维护建设税以外，多是一些税源分散、征收难度大、税源很不稳定，且收入规模也偏小收入不稳定的小税种，难以形成规模收入，没有当家的主体税种。并且随着增值税的逐步完善，营业税与增值税相交叉的部分（如交通运输、建筑安装等）也将被增值税所代替。由于缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的主体税种，导致地方过于依赖于中央的无条件转移支付。1.6 现行地方税制内外有别，税负不均[!--empirenews.page--] 现行内外两套地方税税制差别较大，不利于地方税制的统一，不利于内外资企业公平税负和平等竞争。例如，城建税、耕地占用税、城镇土地使用税以及教育费附加只对内资企业和个人征收，对外资企业和外籍个人不征。这不仅影响了内外资企业的公平税负和平等竞争，而且影响了地方财政增长。这是因为：一是由于涉外企业的税收政策比国内企业税收政策优惠，致使假“三资”企业越来越多，地方税收流失越来越严重；二是真正与外商合资成立“三资”企业的内地企业，大部分是国内规模大、效益好的企业，是地方税收的主要来源，由于企业性质的变更，享受所得税优惠，使地方税收大量减少而萎缩，地方财力更趋困难。1.7 地方税收入规模较小，难以满足地方公共财政的基本需要目前各级地方政府支配的地方税收主要来源于两个部分，一是共享税中分成的部分（包括固定分成和超额分成），二是由地方税种提供的收入。就目前的情况来看，地方税收入占地方财政支出的比重较低。由于地方税收入的不足致使一些地方的公共事业支出资金短缺，影响了地方各项事业的正常开展，同时也在一定程度上加剧了地方政府收费行为的发生。2 完善我国地方税制的思路2.1财产税的改革随着人们收入水平的提高，个人所拥有的财产或有形、或无形将会越来越多，因此将财产税作为地方税的骨干税种是可行的。对于财产税的改革，可从两方面着手：一是统一内
建立和完善我国地方税体系的探讨_1
建立和完善我国地方税体系的探讨 提要：我国地方税设立并已运行多年，取得的成绩有目共睹。随着我国加入世界贸易组织，改革和完善现行地方税体系变得越来越重要。本文认为，我国现行地方税制存在的主要是税权划分不清、主体税种不明确、税种老化、内外税制不统一。作者通过对国外一些国家地方税的税权、税制结构和税收比重现状的，结合我国的实际情况，提出税收合理分权、设立11个地方税种、培养主体税种和统一征管机构、完善征管手段的初步设想。一、对我国现行地方税制的评价可以说，我国现行的地方税制与按照分税制原则建立的地方税体系还有相当大的差距。1994年的税制改革取得了巨大成功，但基本上没有触动地方税制。实行分税制的目的，在于重新划分中央和地方的分配关系，保证中央和省级政府正常运行所需要的财力。统计数字显示，税制改革以来，税收收入连年大幅度增长，税收收入占财政收入的比重、中央税收收入占整体税收收入的比重逐年攀升。特别是近两年，税收收入已经连续两年增收2000亿元以上，税收收入占GDP的比重已经由1996年的10%上升到2001年的15%以上。2001年总体税收（不含关税和农业税）已经突破15000亿元大关，比上年增收近2500亿元。通过税制改革增强中央政府可调控财力的目的基本实现，中央税收体系得到了加强。与之相比，地方税制改革严重滞后，大部分税种滞后于的，而且部分税种缺失，地方政府无法通过规范的渠道取得行使其职能所必需的资金。2001年国税系统组织的税收收入已经超过10000亿元，而地税系统组织的收入尚不到5000亿
元。地方税税制不健全，管理不顺畅，矛盾日益突出，具体表现在以下几个主要方面：（一）税权划分不清现行分税制只是将某些税种以及共享税的部分收入划归地方，其收入安排、使用权属于地方，但税收立法权、开停征权、政策管理权却属于中央。即使给予地方一些税权，也是散见于其他、税收条例和规范性文件之中。究竟按照什么原则，哪些税权属于地方，没能借鉴国际惯例，进行合理地界定。财权、税权的不统一，势必抑制各级地方政府支持税收的力度，甚至会干扰税务机关正常执法行为。（二）地方税主体税种不明确现行由地方税务机构组织征收的税种中，税收收入规模较大、调节力度强、调节面较大、起主导作用的只有营业税、所得税（含外资企业所得税）和个人所得税（含居民储蓄存款利息个人所得税）3个税种。营业税和企业所得税收入均已超过税收总收入的10%以上，个人所得税收入也已接近1000亿元大关。但这3个税种，并非完全意义上的地方税，而且有的税种随着改革的推进，还有可能成为中央与地方共享税，逐步纳入中央税收体系。真正属于地方税体系的“十税一费”，虽然总的收入规模已经超过1000亿元，但单一税种收入规模能达到二三百亿元以上的也仅有城市维护建设税和房产税。确切地说，地方税主体税种尚不清晰且缺乏长远的发展规划。（三）税种老化、内外税制不统一现行地方税中，有几个税种还是20世纪50年代初由当时的政务院颁布实施的，如车船使用牌照税、城市房地产税，时间最近的也是20世纪80年代和20世纪90年代制定的。而20世纪90年代以来，随着我国改革开放事业迅猛发展，国民经济
中国地方税体系存在的问题及完善构想10页
中国地方税体系存在的问题及完善构想地方税体系是现代公共财政制度的重要组成部分，是政府组织结构问题具体体现。地方税是由中央或地方立法、地方征收管理、收入归地方分配使用的税，地方税体系的特征，就是在立法、执法、收入分配等方面地方的参与度明显。可见，地方税体系的建立和完善是分税制财政体制改革的必然要求和结果。地方税体系有其特殊重要的地位，中央税体系与地方税体系之间比较，具有税源同一性、税种相对独立性、税权平行和交叉性、税收管理相互渗透性关系。因此，无论中央和地方，在立法时相互沟通，在征管上加强联手，在税源建设上共创税源，这才是基本选择。这不仅符合国际一般经验，也是现代组织管理理论的现实要求。本文就目前中国地方税体系建设方面存在的问题和改进建议做些探讨。 一、中国地方税体系存在的问题 分税制改革以来，中国综合国力保持明显上升势头，财政收入占GDP 比例不断上升，地方收入也在持续增加。财政部统计数据显示，1994－2000年间，地方收入增幅达89％。但是在此过程中，出现了财权重心上移而管理权重心下移的现象，基层财政困难日益凸显，虽然中央转移支付在一定程度上缓解了这方面的矛盾，但并未根本解决。另外，这几年在资源制约条件下，不动产对整个经济的影响越来越大，与此有关的对“土地财政”的指责之声不绝于耳，很多讨论认为是由于分税制导致地方财政收入不足，使得地方政府把更多兴趣放在办企业、搞建设项目、抬高地价增加土
地批租收入等短期行为上。这些体制方面的不顺，其中一个重要原因和基本事实是，中国地方税体系改革滞后，没有形成真正的分税制。 (一)税收立法权过于集中，不利于地方行使职能 目前，中国在地方税体系建设上缺乏基本依据和规范，对中央与地方的税收立法权和管理权、地方税种开征及调节范围等重大问题上没有做出权威的、具体的规定。如房产税、城镇土地使用税问题，目前世界上有超过130个国家和地区有房地产税或类似税种，大多数国家或地区对房产、土地不分设税种，房地不分割，统一征收房地产税或财产税。在大多数国家和地区房地产税作为地方税，地方政府或议会都有确定税率和计税依据等方面的自主权。 另外，从统计数据看，中国2001--2006年地方政府预算收入占全国各级政府预算收入的比重为45，1％～47，7％，而地方财政支出占全国财政总支出的比重为69，5％～75，3％。这种比例的失衡，也揭示了地方政府税权与事权的不平衡。 (二)地方税收收入规模较小，与地方财政支出需要有差距 税制改革以来，除营业税、企业所得税、个人所得税等几个共享性质的税种以外，大部分地方税种收入规模小、税源分散、征收难度大。这种格局的突出表现是，地方税收收入占整体税收收入、地方财政收入和地方财政支出的比重均偏低。据统计数据显示，1995－2006年全国地方税收收入占地方财政支出的比重为33，1％～38，8％，远远低于国际70％～80％标准水平。而在现实经济社会发展过程中，地方政府又承担了大量的发展重任，比如辖区义务教育、公共卫生和道路、农田水利、基础设施建设等，
我国地方税收体系建设探讨
作者简介:耿剑锋(1981-),男,汉族,山西晋中人,安徽大学经济学院硕士研究生,研究方向:财政和税收。 我国地方税收体系建设探讨 耿剑锋 (安徽大学,安徽合肥230039) 摘 要:地方税收体系是一国政府税收体系的重要组成部分,在组织地方财源,保证地方公共产品和公共服务供给上起着十分重要的作用,而且还可以配合中央政府的特定宏观调控目标,引导地方资源合理配置,发挥地方特色,促使地方经济又好又快发展。因此,地方税收体系的建设意义重大,要与时俱进,持续创新才能保证地方经济的活力和繁荣。从我国税收体系的现状出发,浅显地分析了我国的税收体系建设的切入点,及建设高效税收体系的意义。 关键词:税收体系;主体税种;财政分权 中图分类号:F8 文献标识码:A 文章编号:1672 3198(2008)12 0306 02 1 现阶段我国地方税收体系的现状 (1)地方事权与财力不匹配,地方税收入总体规模过 小。按照国际惯例,在实行分税制的国家,地方税占GDP 和税收总额的比重一般在7%和40%以上,而我国所占的比 重仅为4.69%和35.8%以下,总量过小。而地方政府承担 的事权中,也就是财政支出并没有随财政收入的下降而下 降,一直稳定在70%左右的支出水平波动,使得分税制改革 后的地方财力大幅度下降,加剧了地方财政困难,使得一些 地方政府不得不采取一些收费、基金等形式。来筹措地方 财源,损害地方经济的运行效率。 (2)地方税收入占地方财力比重较小,地方税的财政功 能日趋弱化。一般来说,地方税收是地方政府的主体财政 来源,具有强制、无偿、固定的特定,取众人之财,办众人之 事,但是我国运行的实际是地方税对地方财政的支撑力逐 年下降,只能服务于吃饭财政,没有多余的财力来为地方提 供高质的公共服务,地方税收入的主体地位下降,地方税的 财政功能日渐弱化,不利于政府整体的运行效率。 (3)税收对经济增长反应滞后,地方税收入弹性较弱。 税收是政府调控宏观经济运行的重要手段,是实现财政稳 定经济和合理配置资源职能的杠杆工具。但是当前地方的 税收体系缺乏弹性,不能实现税收的经济职能,也不能有效 地引导市场行为,直接后果就是带来地方税收收入的下降, 增强了对中央政府的转移支付依赖,以及开征基金、增加收 费项目侵蚀地方税税基,从而进一步缩减地方税收入规模, 扰乱正常的国民经济分配秩序。 (4)地方税征管成本过高,与市场经济的发展要求不 符。主要体现在管理缺位、稽查偏位、执法错位、征收变位 等方面。2 地方税收体系建设的必要性分析(1)新一轮税制改革的必然要求,尽管分税制改革适应了我国经济社会的发展要求,进一步发挥了税收组织财政收入、调控宏观经济和调节收入分配的职能,提高了 两个比重 的改革初衷,但随着我国经济社会主义市场经济体制框架的基本确立,世界范围内的减税趋势,以及加入WT O 所面临的国际竞争挑战,我国需要为市场营造更加统一、规范、公平、透明的税收制度环境,因此,在新世纪掀起了以 简税制、宽税基、低税率、严征管 为基本原则的新一轮税制改革。而作为税收体系重要组成部分的地方税制,也要作出相应的变革,顺应经济全球化和区域一体化的国内外新形势,按照公平与效率的原则,拓展税基,涵养税源,降低税率,完善地方政府宏观调控体系,为各类市场主体创造一个有竞争性的市场税收环境,既要保障地方政府的财政支出需要,同时也要符合我国作为发展中国家的实际国情,为地方经济持续、快速、良性发展提供长期、可靠的保障。(2)理顺中央和地方财政分配关系,实现地方政府事权支出的需要。地方税收体系本质上是以地方政府为主体运行的税收体系。分税制改革的目的,也是为了规范各级政府权责,达到行为规范、办事效率提高的目的。但是事权的实现需要有相应的财力做保障,而税收作为稳定、可靠、强制、无偿、固定的收入来源,对地方政府至关重要。但是由于现行税制下的地方财力相对薄弱,不能保证地方事权的有效支出,也就失去了地方税收体系建设的积极性。中央政府划归地方的税种,大都是涉及面广、税额小、零星分散、难以管理的小税种,都不能称之为地方的主体税种,实际上也就是间接否认了地方的经济独立主体地方,不利于地方政府事权与财力的统一,也不利于地方政府利用税收杠杆去调控地方经济的健康发展,必然促使地方政府依赖于中央的转移支付和优惠政策,背离了分税制改革的初衷。(3)地方税收体系建设能够充分利用地方资源,增加地方政府的财政收入。财政关系的核心是利益分配。明确事权的目的也是为了合理划分财权。但是分税制改革的实践,却出了地方政府事权支出不断增加,而财权收入不断下 降的局面,地方财政困难日益加剧,支出缺口越来越大,一 些地方政府日常运转难以为继。但是,中央财政不能无限 制地向地方资组,需要承担更大范围内国计民生的重大事 项,以及在国际社会中承担的权利和义务。唯一的解决办 法,只能是调动地方政府的积极性,利用地方所特有的环境 资源,改革税制,加强税收体系建设,掌握和完善地方财源,! 306!