完善地方税体系的国际借鉴研究

完善地方税体系的国际借鉴研究

地方税制是税收体系的重要组成部分，影响着一个国家的税收职能的发挥起到决定性因素。在现代市场经济条件下，地方政府承担的公共支出规模不断扩大，追求地方税制最优化，一直是世界各国政府共同关注的目标。我国自1994年实行分税制改革以来，对于加强中央宏观调控，有效处理中央政府和地方政府之间的事权、财权关系，调动中央和地方两个积极性发挥了重要作用。但随着社会经济的发展，我国地方税制结构也显现出一些问题，需要不断加以解决。本文在借鉴国际经验的基础上，主要探讨完善我国地方税制的国际比较及对策建议。提出进一步优化和完善我国地方税制的构想。

一、当前我国地方税制结构上存在的主要问题

1994年之前，我国实行的是地方政府收支包干的财政体制，为推进市场经济体制的进一步发展，在1994年我国进行了以分税制为特征的财政体制改革，确立了地方税制结构。经过20年的实践，随着我国市场经济不断地发展，各级政府所承担的责任义务亦有较大的变化和日益规范的趋势，但由于地方税制的改革滞后，目前主要存在以下几个方面的问题：

（一）地方税收收入规模与地方政府责任不相适应。相对于西方一些实行分税制的国家来说，我国地方政府承担的职能相对要多，不仅承担维持本地区机构运转所需经费，而且还要承担本地区经济、社会事业发展所需的资金，但地方税收收入规模

不够。由于地方税收收入规模难以满足地方事权的需要，一些地方政府便通过征收基金、收缴费用等手段扩大收入来源，出现了不规范、不统一甚至不合法的收费现象，导致出现纳税人虽然在税收负担上相对较轻，但在综合税费负担上却较重的现象。

（二）地方税制优化改革滞后。1994年分税制改革是在确保中央财政基础上进行的改革，后又于2002年将所得税划为共享税以确保中央财政的收入，但地方税体系的改革滞后，虽然提出了一系列修订老税种开征新税种的计划，但由于种种原因，除土增值税在艰难中出台外，其他新税种均没有出台而老税种也没有得到及时修订，使一些适合地方税配制的税种没有及时完善起来，如《房产税暂行条例》、《城镇土地使用税暂行条例》的修订以及社会保障税、遗产税等随呼很高但始终没有开征的税种。

（三）税种划分及征管交叉影响了征管效率。我国实行的分税制是在确保中央财政前提下实施的，由于过多考虑确保中央财政，因此在税种划分及征管上出现一些混乱，如营业税、城市维护建设税、印花税，名义上划为地方税，但其中又按企业行政隶属关系、部门（行业）、行为或收入项目将一部分划为中央税，使划分标准较为繁杂混乱。企业所得税在分税制的初期，是按照多层标准来划分收入和征管，改为共享税后，又增加了按新老企业和主体税种作为划分国地税征管的标准，征管交叉造成政策执行不统一，实际上是给地方税务机关在征管上和纳税人遵从上带来了极大不便。

（四）税权过于统一。1994年的分税制改革是在政府职能尚

未完全转变，中央与地方的事权尚不明确的条件下实施的，因而在税权的划分上偏重于强调中央财政的宏观调控能力。虽然根据我国宪法规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性税收法规，但在实际操作中，仅将制定房产税、城镇土地使用税、车船使用税等税种的实施细则的权力下放给地方，但实际上，地方税的法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税权等仍集中在中央。地方税权受到限制，致使地方“费挤税”现象严重，分配秩序十分混乱。

（五）各级政府的职能确定没有法律化。一些市场经济发达国家首先是以法律形式对中央与地方政府的事权加以规范，然后在此基础上确立中央税和地方税的有关收入规模等一系列问。但我国进行分税制改革时，也正是我国向市场经济过度转型期，法制化建设也在逐步的探索推进，在此隋况下，中央政府与各级地方政府的事权就难以在短期内以法律形式去规范，使分税制效能没有达到最大，也严重影响了地方税制功能的发挥。

二、改革我国房产税的国际借鉴

（一）我国房地产税制的现状

我国现行的房地产税主要有房产税、城市房地产税、契税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、城市维护建设税、营业税、企业所得税、个人所得税、印花税等,基本形成了较为健全的房地产税收体系。

尽管这些税种在资源配置、组织财政收入、调节经济发展方

面发挥了一定的作用，但其收入规模较小。而发达国家如美国，其房地产税收一般要占到地方财政收入的85%～90%。相比之下，我国房地产税占地方收入的比重明显偏低,无法形成地方税的主要税源，房地产税收在地方各级财政中所占比例均偏低，属于小税种。

（二）我国房地产税制中存在的问题

1．税种设置存在缺陷，税种重叠，税基交叉，存在重复课税现象。如对房产课税设置房产税和地产税两个税种，对土地课税设置土地使用税和耕地占用税；对房屋租金收入既征收5%的营业税，又征收12%的房产税；对房地产转让既要按转让的收入征收5%的营业税，又要按转让的增值额征收土地增值税等。这些都不符合公平税负、合理负担的原则。

2．税收政策在房地产各环节分布不合理。房地产税收主要集中在房地产流通交易环节，而在房地产占用保有期间设计的税种较少，且免税范围较广。一方面，房地产交易环节的税费过于集中导致房价上升；另一方面，房地产占用保有阶段的税费过少，使得大多数使用者近似无偿取得土地，土地闲置和浪费现象日趋严重。

3．计税依据不科学。第一，我国现行城镇土地使用税是以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，实行从量征税方式。这种课征方式使税额不能随课税对象价值的上升而上升，具有水源不足且缺乏弹性的缺点，不能发挥调节土地级差收入的作用，也无法对土地闲置现象和土地投机行为起到应有的调节。第二，我

国现行房地产的计税依据分为按房产计税价值征税的从价计征

和按房产租金收入征税的从租计征。从价计征的房产税依照房地产原值一次减除10%～30%后的余值乘以1.2%的税率计算缴纳。这种折余价值依据的是历史成本，并不反映房产的市场价值。通常而言，先建成的房产成本低于后建成的房产，以其历史成本为计税依据，势必将先建成的房产税负转嫁给了后建成的房产。这使得两块本来市场价值相当、能带给其实际占用者相似收益的房产，因为历史成本的不同而承担不同的税收负担，有违公平原则。

4．行政事业性收费过多。如市政建设重复收费、征地费用与土地使用费重复及某些管理费重复收取不合理收取等。中国针对房地产行业的行政事业性收费远比其它行业要突出，有些地方甚至出现了以费代税的现象，给房地产行业的发展造成了多方面的负面影响。

5．征管配套措施不完善

我国房地产税收征管的配套措施不完善，影响了税收征管的力度，税收流失现象比较严重。首先是财产登记制度不健全，尤其是缺乏私有财产登记制度，不利于房地产税源控管,严重影响了税收征管的力度。

6. 立法层次低，法规不健全。首先,我国房地产税立法层次低，大多数税种仅停留在国务院发布的暂行条例水平，致使房地产税征管漏洞过大，限制了其组织财政收入和调节收入分配作用的发挥。其次，地方政府的房地产税权非常有限。我国的房产税是中央统一规定的固定税率，地方政府无权变动，城镇土地使用