德国的立法体制

德国是一个联邦制国家，德国联邦议会1949年制定的《德意志联邦共和国基本法》是其建构立法体制的宪法基础。根据《基本法》，德国的立法体制主要是联邦与州的分权。同时，德国又是一个实行三权分立体制的国家，立法权、行政权和司法权分别由三个不同的机关行使。与美国三权分立体制不同的是，德国的国家立法权主要是集中在联邦，而行政权和司法权的大部分则主要由各州行使。由于立法权集中在联邦，就可以保证国家大政方针的稳定协调，保证国家法制的统一；行政权和司法权分散给各州，可以保持地方的活力，充分调动地方的积极性，发挥地方的创造性，使联邦与州的关系更加融洽稳定。以《基本法》为依据形成的德国立法体制，强调立法权应当服从宪法秩序；行政权和司法权受法律和正义的制约。在联邦与州的立法权限划分上，可以分为联邦的专有立法权，联邦和州共同享有的立法职权和州的立法职权。在法律体系的位阶关系上，联邦法律超越于各州法律之上。德国的议会及联邦的专有立法权《基本法》规定，立法权由议会行使。联邦德国议会实行两院制，上院为联邦参议院，按各州人口比例由各州政府指派3－6名州政府成员组成（通常是各州的总理、财政部长、内政部长、司法部长、州驻联邦全权代表或同参议院所讨论的议题相关部的部长作为本州的代表担任联邦参议院议员），共68名议员，无固定任期；其立法职权主要有：提出法案，审议下院通过的法案，行使立法否决权。“尽管参议院在立法过程中起着重要的作用，但是正如联邦宪法法院1974年所指出的，它并不具有像联邦议院那样的完全立法权。”德国下院为联邦议院，由选民选举产生，本届议会共672名议员；联邦议院每届任期4年；其立法职权主要是：提出和通过法案，监督法律的执行。在立法方面，德国总统负责签署并颁布法律、法令；解散联邦议会；任免国家高级官员。联邦议院设有25个常设委员会，它们是：议员资格？特权及规则委员会、请愿委员会、外交委员会、内务委员会、体育委员会、法律委员会、财政委员会、预算委员会、经济和技术委员会、食品？农业和树林委员会、劳工和社会福利委员会、国防委员会、家庭？老人？妇女和青年委员会、卫生委员会、交通？建设和住房委员会、环境？自然资源和核安全委员会、新联邦事务委员会、人权和人道援助委员会、教育？科研和技术评估委员会、经济合作和发展委员会、旅游委员会、欧盟事务委员会、文化和传媒委员会。联邦参议院设有16个常设委员会，它们是：外事委员会、欧盟问题委员会、家庭和老人委员会、财政委员会、妇女和青年委员会、健康委员会、内务委员会、文化问题委员会、法律委员会、城市建设？住房事务和房屋政策委员会、环境？自然资源和核安全委员会、交通委员会、国防委员会、经济委员会。1990年联邦德国和民主德国统一后，德国共有16个州、543个县和16128个市镇。在联邦德国实行的纵向分权结构中，国家权力分散在联邦和州、县和市镇的政府之间。但是，德国的这种被称为“合作联邦制”的纵向分权体制，是有分权而无制衡，联邦和州之间是一种相互依靠的组织关系，“联邦德国的统一性并没有因为如此分权而处于危险之中。这主要是因为有如下5个因素在起作用：相当一致的法律制度；由联邦法规调控的相当一致的公共服务；具有一批全国性政党的政党制度；一致的经济制度；相当一致的行政结构。”联邦与州、县及市镇的分权制，在有关理念和制度的作用下，保证了国家的统一、团结与和谐。联邦德国的各州无论是在政府组织原则还是在政府机构的设置上，一般都是联邦政府的缩影。“除巴伐利亚州实行两院制议会外，其他各州均实行民选的一院制议会。议会的内部组织与联邦议院大致相仿，主要任务是立法、组成和监督本州政府。由于基本法划分国家立法权的结果，各州议会自行立法的事项范围很窄，因而组成和监督本州政府，就成了各州议会的主要职责。”《基本法》明确规定了联邦享有某些专有立法权。所谓联邦的专有立法权，是指在某些领域只有联邦才能行使的立法权，各州只有在法律明确授权的情况下，并且在授权范围内，才享有立法职权。联邦在需要联邦立法的事项的范围内，基于以下理由拥有立法权：1、个别州的立法不能做有效规定；或者，2、如果某一事项由州的法律规定，势必将损害其他各州或全体人民的利益；或者，3、为在超越一州地域界限的范围内维持法律上或经济上的统一，特别是维持生活条件的统一，

需要做出这种规定。联邦政府的专有立法权相当有限，联邦对于以下事项行使专有立法权：1、外交和国防，包括保护和平居民；2、联邦的国籍；3、迁徙自由、护照、入境、出境以及引渡；4、通货、货币与造币制度、度量衡以及历法；5、关税和贸易区的统一，贸易和航海条约，商品自由流通，与外国交换商品和支付，包括关税保护和其他边境保护；6、铁路交通，联邦铁路的建设、维护和经营，铁路的终止使用；7、航空；7、邮政和电信；8、在联邦和根据公法设立的联邦法人团体中的公职人员的法律地位；9、工业产权保护，著作权和出版权；10、联邦统计；11、关税和国家专营。联邦与各州就下列事项进行合作：刑事警察；保护自由民主的基本秩序，保护联邦和州的存在和安全；防止在联邦领土上通过使用暴力或者使用暴力的准备活动危害德意志联邦共和国的对外利益，建立一所联邦刑事警察局，为对付犯罪进行国际控制；用于联邦目的的统计。德国联邦议院的立法权是两个相互矛盾的特点统一。一方面，它是广泛的，包括对《基本法》的修正权（但不得修改其关于人权、关于国家性质和联邦制的基本规定）、预算等财政法律的制定权，其他各种法律的制定权，涉外条约的批准权，等等。另一方面，它又是有限的。联邦议院立法权受下述限制：第一，联邦制的限制。它与各州议会的立法权既有划分，又有结合。《基本法》规定：联邦有专有立法权，同时各州在基本法未赋予联邦以立法权的范围内有立法权，以此将联邦议院与州议会的立法权从范围和内容上划分开来。所有不适合由州、而只能由联邦制定法律的事项，皆属联邦议院的专有立法权范围；外交、国防、货币等共11类事项即属联邦的专有立法权。在联邦议院专有立法权范围内，州议会非经联邦议院明确授权，不得制定法律。相应地，联邦议院也不应对基本法保留给州议会的立法事项进行立法。《基本法》又规定：联邦与州对24个事项分享共同立法权，民法、刑法、结社和集会、公共福利等即属于双方的共同立法权；在共同立法权范围内，各州议会对联邦议院尚未立法的事项可以立法，而此后联邦议院一旦就此事项立法，则州法应服从联邦法。可见，联邦制对德国联邦议院的立法权做了一定的限制，不过，《基本法》又为联邦议院立法权提供了伸缩的可能。基本法设立参议院，专门监督联邦议院对其立法权的行使是否符合联邦制。第二，《基本法》的限制。联邦议院制定的基本法以外的各项法律，不得与《基本法》相抵触。为此，《基本法》设立了两道防线。总统签署权为第一道防线。凡联邦议院通过的法案，需送联邦总统签署；联邦总统的签署权为实质性签署权，即总统可否决违反基本法的法案。联邦宪法法院的审查权为第二道防线。对联邦议院不服总统否决的法案，联邦宪法法院可裁决是否维持总统的否决；对联邦议院某党团或部分议员提起诉讼的法案，宪法法院可做出是否违宪的裁决。联邦和州都可以行使的立法职权在德国，共同立法权是指联邦和州都享有的立法职权；但是在此范围内，联邦拥有优先立法权：如果联邦在某项事务上还没有立法，则州有权立法；如果联邦已有立法，则各州不得重复立法；如果州在这一领域中已有立法，一旦联邦就同一事项也做出立法，则以联邦立法为准。联邦和州共同享有的立法权限范围包括：1、民法、刑法和执行判决、法院的组织和诉讼程序、律师、公证人及法律顾问；2、户籍法：出生、死亡和结婚登记；3、结社和集会法；4、关于外国人寄居和定居法；5、关于武器和爆炸物的法律；6、德国文化遗产的保护，防止流出国外；7、难民和被驱逐出境者事项；8、公共福利；9、各州的国籍；10、战争损害和赔偿；11、对战争中伤残人员和阵亡人员的受赡养者的赈济以及对前战俘的援助；战士坟墓，其他战争牺牲者和暴政牺牲者的坟墓；12、关于经济事务的法律（矿业、工业、动力供应、手工业、商业、贸易、银行、证券交易和私人保险）；为和平目的生产和利用核能，建设和运输为此目的服务的装置，防止核能逸散或者电离辐射以及处理放射性物质所引起的危害；13、劳动法，包括合法组织企业、保护工人、职业介绍所，以及社会保险，包括失业保险；14、规定教育和培训补助金和促进科学研究工作；15、关于立法职权范围内事项的征用的法律；16、土地、自然资源和生产资料转为公共财产或