帕金森定律与我国政府

现在的中国，一个省有四五十个省级干部，几百个乃至上千个地厅级干部，一个县几十个县级干部，可以说古今中外没有过。更何况一个省、市除省长、市长外，还有八九个副职，每个人再配上秘书，个别的还有助理，简直就是官多为患。其实，当官主义并非中国专有，英国著名行政学者和作家诺斯古德.帕金森曾在他的小品杂文中揭露和嘲笑了英国政治社会制度的弊病，帕金森定律因而在世界上广为流传，许多人把它当作了当官主义的代名词。

一、帕金森定律

（一）帕金森与帕金森定律

一个不称职的官员可能有3条出路：第一是申请辞职。把位子让给能干的人；第二是让一位能干的人来协助自己工作：第三是任用两个能力比自己更低的人当助手。第一条路不会走．因为那样做他会失去很多权力；第二条路不能走，因为那个能干的人会成为他的对手：看来只有第三条路最适宜。于是，两个平庸的助手就分担了他的工作，他则高高在上发号施令，而他们不会对自己的权力构成威胁。两个助手既然平庸无能，他们也上行下效，再为自己找两个更加无能的助手。这样一来，1个人的工作变成7个人来完成，且7个人之间形成了许多的相互关系。制造出许多新工作，7个人都将显得很忙。这就是所谓的“二流的上司造就三流的下属”。由此就形成了人浮于事、机构膨胀、效率低下的局面。这就是著名的帕金森定律。“帕金森定律”是英国著名的作家、行政学者诺斯古德.·帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中，提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律。

（二）帕金森定律在政府机构的反映

帕金森在研究出“帕金森定律”之后，提出了一个公式：X=（2km+I）/n。式中X为行政部门每年增加的职员人数，K表示一个要求增派助手达到提升目的的人，I为 K 被任命到退休期间的年龄，m是部门互相扯皮而耗费的劳动时间，n 是被管理的单位数。帕金森这个公式揭示了各部门用人越来越多的秘密：部门负责人宁愿找两个比自己水平低的助手也不肯找一个与自己势均力敌的下属。帕金森还得出结论，用这个公式求出来的数值总是处在5.17％— 6.56％之间。这个公式的提出让人们大吃一惊，因为它一针见血地指出了行政组织机构存在着一种可怕的顽症，它从行政机构和行改人员的结构层面揭示了行政管理的负效应，充分地暴露了管理机构存在的顽症，体现行政效率增长的消极与对抗力量。“它并非只能是特定社会制度和特定时期内行政机构中所具有的现象．而是贯穿于人类社会各个历史时期行政管理活动和全过程。”长期以来我国行政机关中存在的机构臃肿、人员膨胀、官僚主义、行政效率低下等现象，正是帕金森定律的反映。

“帕金森定律”揭示了如下几点：（1）人员配置：一些行政主管都喜欢增加自己的部属，各级人员又互相制造工作，因人设事，导致机关人员每年增加，组织必然愈来愈大，机构于是像滚雪球一样越来越大；（2）素质：机关成立的年代愈久，人员的素质愈低劣，因为各个主管都选取不如自己的人来做下属，以免自己“制造”职位上的竞争者；（3）会议：开会时间长短，与议题的重要与否成反比，因为小事大家都懂，而且关系不大，于是发言空前热烈；而大事或因为不懂，或由于关系重大，为了免于负责，大家都噤若寒蝉；（4）办公场所：一个行政机关内部日益腐败，外部建筑却日趋华丽，办公场所设备更加奢侈。（5）预算：预算越大，支出必然也相应增加，行政经费逐年增长而不见结余，因为钱不突击花完，下年预算就得削减，不如花完，不足部分再向上级申请增加经费。所有这些问题表现为机构臃肿，职责重叠，办事效率低等，其中的主要问题是管理者的素质达不到要求。这些原因不可避免地会造成松散而缺乏效率的管理方式。

二、“帕金森定律”在我国的现实表现

（一）“帕金森定律”在我国的现实反映

我国的一些组织机关机构臃肿，冗员过多，正是“帕金森现象”的反映。全国政协委员、国务院参事任玉岭指出：“目前，全国吃财政饭的总人数已高达4000多万人，另外，还有500万人依赖于政府的权力实行自收自支。我们的民官比已经高达26：1，与清末的911：1相比，高出35倍。即使是同改革开放初期的67：1和10年前的40：1相比，吃皇粮者占总人口的比例攀升之快，令人

堪忧！”

据报载，一位现任温州市苍南县龙港镇的领导十年前在龙港镇工作过，到县政府机关转了一圈后，又来到这里。他搞不明白的是，十年前的那些办、所今天全部变成了分局，现在局下面有科，科下面还有股，股下面才是办事员。开会的时候“一屋子的局长”，办事的时候却根本指挥不动。这就是管理体制上存在的问题，其结果是出现了许多异状。还以我国乡镇为例，乡镇是中国最低一级的行政权力机构。但普遍出现了乡镇内机构林立、人满为患的状况。不仅如此，许多乡镇近年来耗费大量资金进行办公设施建设，有的还修起了大广场或豪华的办公楼。从1998年开始，中国开展了乡镇撤并、精简机构工作。截至目前，全国已有25个省份基本完成乡镇撤并工作，乡镇总数由撤并前的46400多个减少到3900多个。如此臃肿的机构和人员，配置不合理，人力资源浪费严重，使得我们国家的管理体制长期以来政企不分，责权不明，谁都负责而最终是谁都不负责，而下属机构、企业便往往在这种责权不明的互相推诿中贻误商机，成为市场竞争中最大的受害者。

（二）现状分析

由于过去长期实行计划经济体制，行政管理者很少去计算投入产出比，更没去考虑资源配置的合理性，总体和各部门之间的资源配置也不尽合理，缺乏总体协调、总体筹划。因此，学历层次不高，专业结构不合理，适用性人才不足，人才素质不高，紧缺人才难找等经典的“帕金森定律”现象仍然屡见不鲜。“帕金森现象”蔓延成一种社会病，一种严重的官僚主义。公共机构膨胀，一些庸才充斥着一些部门或单位，而那些德才兼备、扎根基层、埋头苦干者的干部得不到重用。同时，曲意奉承、唯官唯上的歪风愈益泛滥，毒化社会风气，使那些吹捧能手、送礼巧手左右逢源、备受青睐，最终挫伤了干部群众的积极性。另外也会导致机构改革一波三折，出现“膨胀失调——紧缩调整——再膨胀失调——再紧缩调整”的反复。这都是追求部门利益化过程中必然出现的机构膨胀。人员、职位及机构的不断增加，使分工愈加繁复，职能交叉不清，办事环节增多，新增的人员机构还要揽权争利，反过来又促进机构膨胀，形成恶性循环，致使行政工作效率持续降低。

三、跨越帕金森定律，提高行政效率

帕金森定律对于分析和解决我国政府组织存在的现实问题有着积极且深远的意义。要使帕金森定律在我国失灵，跳出帕金森定律的怪圈，提高行政效率，就必须转变观念，加大改革力度。

1.由“全能政府”向“有限政府”转变

中国传统的政府管理模式“大政府、小社会”是在计划经济体制下形成的。政府职能无所不包，政府权力无限，由此造成社会功能相对萎缩，使一些本该由社会自己解决的问题和承担的责任交给了政府。“没有政府办不到的事情”这一观念在政府管理中曾经占据主导地位，使得官员在发展社会主义市场经济的过程中依然习惯性地运用“全能思维”看待和解决问题，然而政府的力量是有限的，如果政府仍然对社会进行全方位干预，去管了许多不该管、管不了、管不好的事务，仍然掌握过多涉及经济资源配置的权力，那么，就只会削弱政府的宏观调控能力，从而使我们无法建立和完善市场经济体制。由“全能政府”向“有限政府”的转变，其实就是由传统的“大政府、小社会”向社会自治能力不断扩大，政府职能、机构逐渐变小的“小政府、大社会”的转变。即随着社会自身的逐步成和完善，社会在包括经济、文化、政治、生活等领域具有足够的自主性，政府将某些权力还给社会，政府的职能范围严格限定在公共领域；坚持政企分开，实行所有权和经营权的分离，政府经济职能由直接管理转变为间接管理，抓大放小，从而在政府职能转变的同时促进经济的发展和社会稳定。

2.从本质入手，推进机构改革，组建规模适度的政府组织

以“人多好办事”的观念提高行政效率已经成为过去式，现代科学行政追求的效率是用最小的人力、物力和财力的投入，获得最大的行政成果的产出。我国自改革开放以来多次进行机构改革、精兵简政，但是，效果并不理想。在政府机构中，存在着党政机构人员“能上不能下、能进不能出”的潜规则作用，因为牵涉人情、关系等，原有的人员无法裁减，当需要精简人员的时候，就换换部门、换换岗位，所谓精简也就变成了形式。是不是因为我国不适合这种精简模式呢？答案当然是否