乡政村治中乡村关系的两种极端走向及调适建议
乡政村治模式的困境与出路
会 转 型 的 方 向 日渐 清 晰 ，那 就 是 由 村 落 社 会 向 城
镇社会 转 化 ，由农 业社 会 向工 业 社 会 转化 ，由农 业 文 明 向 工 业 文 明 转 化 。 伴 随 这 种 转 变 的 不 断 提
尤其 是从 ２ ０ ０ ４年 以 来 ， 中 央 连 续 几 年 都 以一 号 文
含 经 济 、社 会 、政 治 等 层 面 的 综 合 问 题 ，我 们 不
仅 要 积 极 促 进 农 业 发 展 ，农 民增 收 ， 更 应 在 深 入
观察 了解 的基 础 上 ，努力 寻 求 适 合 社会 转 型 要 求
的 乡 村 治 理 的 新 模 式 ，从 而 全 方 位 地 使 “ 三农 ” 问 题 得 到 有 效 解 决 ，顺 利 实 现 我 们 的 宏 伟 目标 。
立 足 实 践 的 前 提 下 ，创 设 出 一 整 套 顺 应 时 代 发 展 和切 合 乡村实 际 的治理 机制 。 新 中 国成 立 伊 始 ，通 过 土 地 改 革 ，基 本 上 摧 毁 了我 国农 村 传 统 的 权 力 结 构 ，并 在 此 基 础 上 ， 以渐 次递 进 的合 作化 方 式 于 ２ ０世 纪 ５ ０年 代 末 走 上 了集 体 化 道 路 ，进 入 了 政 社 一 体 的 人 民 公 社 时 代 ，直 至 上 世 纪 ８ ０年 代 ，由 于 “ 人 民 公 社 体 制
路 。 毫 无 疑 问 ，转 型 期 的 “ 三农 ” 问 题 是 一个 包
速 ， 当前 我 国 的 乡 村 治 理 也 就 呈 现 出 一 种 较 为 复 杂 的 状 况 ，对 此 我 们 应 该 要 有 个 明 确 的认 识 。 可 以 这 样 说 ， 只 有 我 们 对 目前 乡 村 治 理 何 以 如 此 的 缘 由 有 了 一 个 清 晰 的 认 识 ，那 才 有 可 能 使 我 们 在
乡镇行政权力与村自治权利的冲突及化解
根据 《 宪
和 《 卡 寸 民委 员会 组 织 法》 的规定 ，村 民 自治 的主 要 内容 包 括 “ 民主选 举 、民
主决 策 、民主管 理 和 民主 监督 ” ，村 民 自治 的范 围及权 利 主要 体 现在 涉及 村 民共 同利 益 的公 共 事
［ 收稿 日期 ］２ ０ １ ５ — ０ ９ — １ ０ ［ 作者简 介］ 肖爱生（ １ ９ ７ １ －） ， 男，甘肃 天水人 ，中共 天水市委 党校 副编审 ，研究方向为农村政 策。
坚 、维 稳 等 任 务 日益 加 重 的情 况 下 ，一 些 乡镇 政
府 重 新 回到 了计 划 经 济 时期 的管 理 方 式 ，直 接 对 村 委 会 下 达 关 于 农 业 生 产 、土 地 买 卖 、发 展 集 体
经 济 、村 务 管 理 等 方 面 的指 令 ，这 些 指 令 往 往 没 有 经 过 村 民 的广 泛 讨论 ，所 以在 实 践 中得 不 到 村 民 的支 持 。 ｌ ： Ｌ ￣ ｎ 本 村 享 受误 工 补 贴 的 人 数 及 补 贴 标 准 ，村 办 学 校 、村 建 道 路 等 村 公 益 事 业 经 费 的 筹 集 等 ，村 集 体 经 济项 目的 项 、承 包 方 案 以及 其 他 村 公 益 事 业 的建 设 承包 方 案 等 涉 及 村 民利 益 的相 关 事 项 ，村 民 委员 会 必须 提 请 村 民会 议 讨论
２ ０ １ ５ 年第 ５ 期（ 总第 ９ ５ 期）
乡镇行 政权 与村 自治权利 的冲突及化解
肖爱 生
（ 中共 天水 市 委党 校 ，甘肃 天水 ７ ４ １ ０ １ ８ ）
［ 摘要］ 乡镇 政 府 对村 民 自治组 织 的 “ 过度干预” ， 以及 村 民 自治组 织 的 “ 附属 行政 化 ”倾 向
农村两委关系的调适
农村“两委”关系的调适胡鑫海薛操（华中农业大学马克思主义学院）摘要：农村党支部和村民委员会（简称村“两委”）是农村地区最为重要的村级组织。
村“两委”关系的和谐对于我国村民自治制度的深入推进以及我国广大农村地区的治理具有重大的意义。
然而，在现实中，“两委”关系普遍存在着关系不协调的状况。
本文分析了“两委”关系不协调的原因，以及提出了调适“两委”关系的政策和措施。
关键词：两委不协调原因调适一、农村“两委”关系现状对于农村“两委”关系的现状，理论界较为普遍的观点是，在全国范围内，绝大部分的农村，“两委”关系是不协调的。
王友洛认为，农村两委关系在当前可分为如下四类：协调互强型；矛盾未显型；矛盾显化型；扭曲失控型。
其中“两委”关系协调的“协调互强型”仅占16%。
[1]学者陈新育认为，目前我国农村“两委”关系的现状，在学术界存在以下四种观点：一是“三三三”制观点，认为，村民自治搞得好的、一般的、较差的各占三分之一；二是“三分法”观点，认为，村民自治的运行状况大致分为三种类型：第一类是自治性的村，约占25%；第二类是行政型的村，约占10%；第三类是混合型的村，约占65%。
三是“四模型说”的观点，主要依据村民参与和完成国家任务的情况，将村民自治划分为：示范村、瘫痪村、专制村、失控村四种；四是“两分法”的观点认为，从村民自身状况与客观效果统一的标准出发，可以分为规范型和非规范性两大类型，并认为非规范型的村在数量上占绝大多数。
[2]可见，无论是“三三三”制、“三分法”、“四模型说”观点还是“两分法”观点，我国农村“两委”关系的主流仍然是不协调的。
二、农村“两委”关系不协调的成因分析（一）“两委”职权不清、关系不顺目前，对于“两委”在农村的地位和作用有明确规定的法律和制度主要是《村民委员会组织法》（简称《村组法》）及《中国共产党农村基层组织工作条例》（简称《条例》）。
例如《村组法》第2条规定“村民委员会是自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举，民主决策，民主管理，民主监督”。
我国城乡关系的失衡及其调整
我国城乡关系的失衡及其调整城乡关系是我国全面建设小康社会进程中必须正确处理的重大关系。
由于自然环境、农业自身的弱质性、生产力发展水平差异等客观原因以及城乡分割的户籍制度、城乡改革不同步、城市通过“剪刀差”剥夺农村、城乡公共产品分配的城市偏向等重城轻乡的制度安排，我国城乡关系出现失衡。
城乡关系失衡不符合公平正义的要求，必须加以调整，以构建新型城乡关系。
为此，必须明确构建新型城乡关系的目标，坚持构建新型城乡关系的原则，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，实施新农村建设和新型城镇化双轮驱动战略，破除城乡二元体制并实现城乡发展一体化。
标签：城乡关系；失衡；调整党的十八大报告指出：“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。
”①这一论述不仅明确了我国新型城乡关系的内涵和发展方向，而且明确了城乡发展一体化的着力点，对调整我国失衡的城乡关系、构建新型城乡关系具有重要意义。
一、我国城乡关系失衡的表现城乡关系是指存在于城市和乡村之间的相互依存、相互矛盾、相互影响、相互制约的普遍联系。
虽然改革开放以来，我国城乡关系朝着平等、和谐的方向发展，但是城乡关系失衡现象仍较突出。
1.城乡经济关系失衡城乡经济关系是城乡在生产力布局、资源配置和生产、分配、交换、消费等方面的状况和联系状态。
我国的城乡经济关系长期处于失衡状态，城乡差距巨大。
从收入差距看，2002年以来，城乡居民收入差距保持在3倍以上；在绝对量上，城乡居民收入差距更为明显，1978年城乡居民收入相差为210元，2012年为16648元。
从经济发展差距看，大量资金流向城市，大量农村土地被占用，大量农民仍滞留在农村，农村经济落后于城市经济，农业一直是国民经济体系中最薄弱的环节。
从城乡人口关系看，两者的失衡现象更为突出。
乡基层治理存在的问题和对策建议
乡基层治理存在的问题和对策建议乡基层治理是指在乡级行政区域内，通过充分发挥群众自治、政治引领、组织协调、法律规范、工作协作等功能，全面提高基层治理能力和水平的政策措施。
这种形式的治理，通常具有敏锐的感知，包容的治理，与当地居民的共同发展愿望等优势，但还存在一些问题，主要包括政府与市民之间的距离感过大，感染力不够强，群众参与度低，基层干部能力不足等。
针对这些问题，我认为应该采取以下对策。
第一、改善政府与市民之间的互动关系在乡村地区，政府工作人员和村民之间的距离相对较小，但在具体治理活动中政府和市民之间的互动关系存在着很多问题。
因此，政府应该坚持“以民为本”的理念，把村民的诉求作为推动治理改进的动力源泉,加强和村民的沟通，加入权益需要，共享政府工作。
政府应该加强与村委会、村民代表的联系，及时解决民生事务，提高民生水平。
第二、加强宣传教育和群众参与度为了增强群众对于治理工作的信任和参与，政府应该自觉地加强对于基层治理及其意义的宣传和教育工作，统筹涵盖所有的群众层面和议题，增加群众对于基层治理的了解力度，更加主动参与治理活动，推动治理工作的全面深化。
同时，政府应该建立更为全面、更加合适的群众参与制度，如开展社区志愿服务等，提高群众参与度。
第三、加强基层干部队伍建设和提高治理水平一些进行基层治理工作的干部因为素质较低，活动意识不强，得失心过重等原因，对基层治理工作水平较低。
因此，政府应该加强基层干部队伍的培养和凝聚力，培养出注重实效的干部人才，并建立起相应的制度，不断提高基层干部的管理水平。
分享好的做法，提升队伍整体素质，加强组织协调，丰富干部工作经验，增强政府治理能力。
总之，加强基层治理具有极其重要的一面，虽然它存在许多问题和难点，但只有加强它的管理和考量，以及增强政府与市民的互动和沟通，才能推动社会和谐发展，达到治理的目标。
试析我国农村政治冷漠现象原因及对策
试析我国农村政治冷漠现象原因及对策试析我国农村政治冷漠现象的原因及对策改革开放30多年来，特别是社会主义市场经济的大力推进，我国农村经济取得了日新月异的发展，较大程度地提高了农民的生活水平，有效维护了农村社会的稳定和改善了农民的精神面貌。
村民的政治参与意识也随之有了更大的进步，他们以多种方式参与农村基层民主政治建设，大大地推进了农村基层民主的发展。
一、农村政治冷漠现象产生的原因（一）政治意识在长达两千多年的封建文化熏陶下，不问政治以求苟全性命的思想根深蒂固，农村社会及村民们更是对政治知之甚少，绝大多数村民只是一味地遵从政府，有着逆来顺受的心理，在政治领域鲜有发言权，缺乏政治参与的内在动力。
以小农意识为主体的政治意识和政治思想，如“官本位思想”、“臣民意识”等根植于农民的内心深处，至今仍影响着当代村民的心理行为。
村民政治心理存在问题，这必然会妨碍村民主体意识的产生和提高，甚至在一定程度上会扼杀村民的政治责任感和历史使命感，从而削弱村民政治参与的积极性，最终形成村民的政治冷漠心理。
许多村民在遇到自己的合法政治权益受到侵害时，往往会因为“民不与官斗”“胳膊拧不过大腿”等固有思想的作祟而选择忍气吞声，不敢言政、不敢涉政。
村民为保自己的利益而选择自己不出头坐等别人出头的“搭便车”行为，根据公共选择理论中“理性而无知”的观念，即人人想要“搭便车”，但最终定会造成人人无便车可搭的后果，因此村民的个人冷漠容易进一步发展成为农村整体的政治冷漠。
（二）经济因素我国还处于社会主义初级阶段，生产力水平不高，社会经济发展极不平衡。
很多地方经济仍很落后，人均收入低，经济利益成为多数人关注的焦点和奋斗的目标。
根据马斯洛的需求层次理论，人只有在低层次需求得到满足后，才会产生高层次需求，才会去追求进一步的满足，而政治显然不属于低层次需求。
因而对于广大农民而言，民主政治可以说在某种程度上还只是一种可有可无、无关紧要的奢侈品，而并不是他们生活所必不可少的东西。
论乡政村治模式下的乡镇行政管理与村民自治
论乡政村治模式下的乡镇行政管理与村民自治摘要:乡政村治模式下乡村治理的难题在于乡政与村治的矛盾，实质是乡镇行政管理权与村民自治权两种权力的冲突。
在观念层面上，政府需要转变传统的管制行政理念，村民需要转变片面的过度自治理念; 在制度层面上，要明确界定乡镇政府与村民委员会、村民委员会与村党支部之间的关系; 从制度外因素来看，可发挥民间组织的作用协调乡镇行政管理与村民自治之间的矛盾，还可通过乡镇干部与村干部之间的私人感情联络推进乡镇行政管理与村民自治的有效衔接。
关键词: 乡政村治; 乡镇行政管理; 村民自治; 衔接党的十七大报告首次把基层群众自治制度纳入中国特色政治制度范畴，并提出要深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动［1］。
在当前的乡村治理中，仍有个别乡镇政府将村民委员会视为其下属机构，以行政命令代替行政指导，而村民委员会却借口村民自治，要求超乎法律和制度之外的自治权，不愿接受指导和帮助，对乡镇政府的行政管理抱消极甚至抵制的态度。
这使得乡政村治的农村基层治理模式难以取得预期的效果。
因此如何实现乡镇行政管理与基层群众自治的有效衔接成为具有现实意义的重要课题。
本文拟从乡镇行政管理权与村民自治权的冲突出发对之做一粗浅探讨。
一、基本现状: 乡政村治中的二律背反历史上中国农村总处于国家政治和法律的边缘，皇权不下县，国家政权只通过乡绅阶层来实现对农村和农民的间接控制。
在政社合一的人民公社体制下，国家行政权力深入到农村基层，公社与大队之间是领导与被领导的关系。
改革开放以来，家庭联产承包责任制和村民自治的创举在较大程度上促使国家权力开始撤离至乡镇，形成乡政村治的乡村治理模式。
中国乡政村治中的二律背反是乡镇政府力图代表国家实现对农村、农民的控制与村落力图摆脱控制实现村民自我管理、自我教育、自我服务之间的矛盾。
在制度安排上，乡镇按照国家行政权力的运作方式组成最基层一级政权，其任务是将国家的方针政策和管理意图传递到乡土社会，对本乡镇事务行使国家行政管理职能; 而村民委员会则是实现村民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织，其任务是自主管理本社区事务。
最新乡政村治中乡村关系的两种极端走向及调适建议
“乡政村治”中乡村关系的两种极端走向及调适建议" 摘要：“乡政村治”模式在实践中异化了村民自治的性质，形成乡村关系的矛盾分裂，并向两个极端方向发展：“附属行政化”和“过度自治化”。
本文分析了这两个极端的现实表现、形成原因并提出了一些调适意见。
关键词：乡政村治附属行政化过度自治化在我国，“乡政村治”是作为“村民自治”的现实表现和应然选择提出来的。
“乡政”以国家强制力为后盾，具有行政性和集权性，是国家基层政权所在；“村治”则以村民意愿为基础，具有自治性和民主性，由村民自己处理基层社会事务。
显然，“乡政村治”不仅是合理的，而且是必需的，因为它可以调动国家和社会两个方面的积极性。
但事实上，“‘乡政村治’的格局和体制违背了村民自治权的基本法理和村民自治立法宗旨”。
①在“乡政村治”体制下，乡镇政府与村委会相互关系的平衡和契合是困难的，“只要村委会承担来自上级政府的行政管理任务，那么它们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征，而很难保持指导与被指导关系的性质”。
②在实际运行中，乡镇政府和村委会之间的复杂矛盾有时会走向两种极端：乡镇政府为推行政务而强化对村委会的行政渗透，导致村委会“附属行政化”；以村委会为代表的村民自治权过分膨胀，乡镇政府正当的行政管理难以有效实施，即出现“村官无人管”、“独立王国”等“过度自治化”的一、乡村关系的两种极端表现第一、国家权力对村庄权力的侵蚀导致村委会“附属行政化”1、控制村委会，变“乡政村治”为“村务乡治”。
村民自治制度的推行，从根本上改变了国家基层政权的运行方式，但是，乡镇党政领导总有理由和办法让制度符合自己的意趣：1）扶植村庄代理人，实现对村委会的控制。
《村组法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。
任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。
” 这一规定使传统的乡村行政隶属关系丧失了合法性依据。
但是一些乡镇领导作为“村民天然的政策解释者”是不甘心失去自己在村庄的影响的，叫嚷“不领导村庄，国家的任务谁去完成？”，于是竭尽所能（如干预、操纵选举，推翻选举结果等）在村庄扶植自己的代理人：村民委员会，这样，在培养了村委会对自己政治亲和力和政治依赖心理的同时，又依据其强势话语权和资源垄断权赋予其体制内合法权力光环。
论“乡政村治”中乡村关系的两种极端走向及调适
文献 标识 码 ： Ａ
文章 编号 ：０ ９１ ８ （０ ６ ０ —２ ００ １ ０ —２ ９ ２ ０ ）２０ ｉ —３
行 政隶属关系丧 失 了合法 性依 据 。但 是个别 乡镇 领导 作 为“ 民天 然的政策解释 者” 村 是不 甘 心失 去 自己在 村 庄 的 影 响的 ， 他们 总是 竭尽所 能 （ 如干 预 、 操纵 选举 、 翻选 举 推 结 果等） 村庄 扶植 自己的代 理人——村 民委员会 。村 民 在 委 员会往往也只是一 味地 执行 或迎合 乡镇政府 的要求 ， 完 全 听命 于乡镇政府 ， 忙于“ 收粮 、 催款 、 刮宫 、 产” 而采 取 引 ， 牺牲村 民利益或 者直 接 占据 村 民 自治 权 ， 而 呈现 出“ 从 附 属 行 政 化 ” 向 于 是 ， 义 上 是 村 民选 举 出 的 村 民委 员 倾 名 会实 际上成 了乡 镇 政权 的下级 机 关或 派 出机 构 ， 统 的 传 “ 政社合一” 下的命令指 挥式 管理 方式 又 在村 民 自治旗 帜
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警 论“ 乡政村治＂ 中 董 乡村关系的两种极端走向及调适。
口胡振亚 ， 中平 ［ 华师范 任 西 大学政法学院， 川 南 ３ ０￣ 四 充６７ ２ ０
摘 要 ： 乡政 村治” 式在 实战 中异化村 民 自治 的性 质 ， 成 了 乡村 关 系中的诸 多复杂 矛盾 ， “ 模 形 并向两 个极 端方 向发展 ： 即 “ 附属行政化” 过度 自治化” 和“ 。据此 对这 两个极 端的现 实表 现 、 成原 因进行调 壹研 究． 形 并提 出了相应 的调适 意见。 关曩 调 ： 乡政村治 ‘ 附属行政化 ‘ 过度 自治化
下 畅行 其 道 。
乡基层治理存在的问题和对策建议
乡基层治理存在的问题和对策建议乡基层治理存在的问题和对策建议一、目前我乡乡村治理的基本情况近几年，我乡乃至全县的乡村治理主要是以乡政府为主导的国家机构和村（社区）自主组织相结合的治理方式。
乡村治理主体主要有乡政府中层以上干部、以村（社区）支书、主任为代表的“地方精英”。
他们一起对乡村的经济、社会、文化、社会事业进行管理，具有很强的行政化、强制化特点。
一般民众参与度不高，乡村的治理权力主要集中在本地精英和民众代表手中。
例如：XX社区某段时间环境卫生状况较差，需进行环境整治，对于这样一个决策问题，往往是由乡政府提出整治通知，派驻干部下村召开村“两委班子”会议，研究整治事项，形成统一意见和方案后，在各小组落实，一般参与人员主要有：1-2名乡镇干部、1-2名社区“两委”班子成员和全体小组干部。
偶尔会有党员和群众代表参加，不过参与度不高。
二、目前我乡乡村治理存在的问题（一）村民自治程度较低。
各村（社区）干部、群众对辖区内的事务管理，有较严重的等靠要思想，自治活力不足。
一是由于传统的政府主导的乡村治理模式下，存在利益瓜葛和权力垄断，甚者出现寻租现象。
基层政府不愿意下方过大权力给基层自治组织。
二是村（社区）自治主要体现在村“两委”班子自治，群众参与度低，导致村（社区）管理人员过多、效率低下等问题。
三是在乡村治理的法治化方面，公共权力行使不规范，治理主体的决策和权力实施过程中缺少必要有效的监督，造成治理的目标难以实现，农村社区发展较慢。
（二）基层自治组织自身建设不完善。
一是目前我乡农村基层自治组织主要是以“村两委”研究制定、落实乡村各项事务，村监委负责监督。
实际操作过程中，“村两委”表现比较强势，村监委对本村事务监督弱化。
不能独立自主开展村务公开事项，公开内容受村主要领导制约。
二是村委会设置的管理部门多而散，人员多，不能集中力量，办事效率低，会出现推诿扯皮现象。
（三）优良的乡风民俗不断弱化。
优良传统的乡风民俗在乡村治理的约束性不断减弱，以前村民自觉筹资投劳，进行村公共设施建设，遇到争端和利益冲突，总会相互礼让，随着市场经济的兴盛，村庄道德规范被物化。
乡政村治
摘要：“乡政村治”模式在实践中异化了村民自治的性质，形成乡村关系的矛盾分裂，并向两个极端方向发展：“附属行政化”和“过度自治化”。
本文分析了这两个极端的现实表现、形成原因并提出了一些调适意见。
关键词：乡政村治附属行政化过度自治化在我国，“乡政村治”是作为“村民自治”的现实表现和应然选择提出来的。
“乡政”以国家强制力为后盾，具有行政性和集权性，是国家基层政权所在；“村治”则以村民意愿为基础，具有自治性和民主性，由村民自己处理基层社会事务。
显然，“乡政村治”不仅是合理的，而且是必需的，因为它可以调动国家和社会两个方面的积极性。
但事实上，“…乡政村治‟的格局和体制违背了村民自治权的基本法理和村民自治立法宗旨”。
①在“乡政村治”体制下，乡镇政府与村委会相互关系的平衡和契合是困难的，“只要村委会承担来自上级政府的行政管理任务，那么它们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征，而很难保持指导与被指导关系的性质”。
②在实际运行中，乡镇政府和村委会之间的复杂矛盾有时会走向两种极端：乡镇政府为推行政务而强化对村委会的行政渗透，导致村委会“附属行政化”；以村委会为代表的村民自治权过分膨胀，乡镇政府正当的行政管理难以有效实施，即出现“村官无人管”、“独立王国”等“过度自治化”的倾向。
一、乡村关系的两种极端表现第一、国家权力对村庄权力的侵蚀导致村委会“附属行政化”1、控制村委会，变“乡政村治”为“村务乡治”。
村民自治制度的推行，从根本上改变了国家基层政权的运行方式，但是，乡镇党政领导总有理由和办法让制度符合自己的意趣：1）扶植村庄代理人，实现对村委会的控制。
《村组法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。
任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。
”这一规定使传统的乡村行政隶属关系丧失了合法性依据。
但是一些乡镇领导作为“村民天然的政策解释者”是不甘心失去自己在村庄的影响的，叫嚷“不领导村庄，国家的任务谁去完成？”，于是竭尽所能（如干预、操纵选举，推翻选举结果等）在村庄扶植自己的代理人：村民委员会，这样，在培养了村委会对自己政治亲和力和政治依赖心理的同时，又依据其强势话语权和资源垄断权赋予其体制内合法权力光环。
“乡政村治”格局下的乡村关系失调的原因探析
造 成 上 诉 乡村 关 系 失 调 的 原 因 是 错 综 复 杂 的 ， 直 接 的 ， 有 间 接 有 也 的 ， 层 的 ， 有深 层 的。 其 主 要原 因如 下 ： 有浅 也 １ 我 国“ 力型 ” ． 压 的县 乡行 政 体 制 是 乡村 关 系失 调 的根 本原 因
镇政府的村委会领导者 。这显然与乡镇政府欲加强对村 的渗透和控制 的 意图相抵触 ， 从而乡村关 系失调在所难 免。因此 ， 村民的民主意识增强是 造成 乡村关系失调 的主观原 因。
５ 村 委 会 双 重 角 色的 失 调 是 乡村 关 系 失调 的 深 层 原 因 介 于 乡镇 与 村 民之 间 ， 要 代 表 乡 镇 政 府 ， 要 代 表 本 村 农 既 又 民， 是双重利益的代表者 。一方面 ， 村委会作 为村民 自治组 织 ， 由于是 由 村 民直接选举产生的， 的权力来源 于全体村 民且对全体村 民负责 ， 它 因此 它 必 须 为 村 民 意 志 和利 益 服 务 。 另 一 方 面 ， 于 乡 镇 政 府 与 村 级 组 织 之 由 间在贯彻执行国家法律法规 、 政府公 共政策 等事务方面还存 在着管理 与 被管理的关系 ， 乡镇 的许多工作都要通 过村委会在村民中贯彻执行 ， 村委 会实 际上又承担着某些行政职能 ， 具有 “ 准政权” 性质。这两种角色所分 别体现的村 民意志与乡镇行政意志 的冲突是大量 的、 常的。这种双重 经 角色从一方面决定 了乡村关系的失调。 ６ 乡政村治拥有的资源不对称是 乡村 关系失调的重要 原因 ． 从 资 源 拥 有 量 的 角度 来 看 ， 村 地 位 的 不 均 衡 表 现 为 乡 镇 行 政 和 村 乡 民及村委会掌握的资源量 的不对称 。具体 的说 ， 乡镇行政 较村 民及村委 会拥有多得多的政 治、 经济 、 组织和文化资 源， 特别是掌握 着村 不可能具 备 的合法使用暴力 的稀缺资源 ， 虽然《 民委员会组织法》 村 明确地规定 了 村 民的权利及村委会作为村 民自治组织 的的行为要求 。但 是 ， 农业生产 的特点决定了村民们很难形成有组织 的力量， 而乡镇行政 则是高度组织 化 的力量 。因此 ， 村委会在“ 对上” “ 与 对下 ” 的天平上 ， 向于前者就在 倾
完善乡村治理机制的思考与建议
完善乡村治理机制的思考与建议The manuscript was revised on the evening of 2021完善乡村治理机制的思考与建议当前,我国农村正在发生新的变革,农村经济社会发展面临着很多新的矛盾和问题,随着农村社会利益格局深刻变化,乡村治理也面临很多新的挑战,农村基层组织软弱涣散的问题,乡村治理机制不完善的问题,愈来愈突显出来,影响和制约着农村改革的深入。
加强农村民主政治建设,完善建设社会主义新农村的乡村治理机制,既是社会主义新农村建设的内容,又是社会主义新农村建设的重要保障。
下面就如何完善乡村治理机制提几条不甚成熟的建议。
一、乡村治理机制的完善,首先必须依赖于法治的健全和制度的完善和创新，必须走上法制化和制度化的轨道。
这就需要我们深入研究和解决乡村服务体系建设、乡村民主管理、乡村民主选举以及村庄治理的制度约束问题。
我们必须根据农村改革和农村社会管理的需要,建立健全制度，创新制度。
只有建立健全了约束制度，乡村治理才能协调高效地展开；只有建立健全了约束制度，乡村治理才能规范有序地进行。
二、要重视乡村治理组织之间的协调机制研究。
要着重研究和解决乡镇政权与村民自治的边界厘定与协调机制问题、乡镇政府与村民自治组织的协调机制问题、“村两委”与各种农民经济合作组织的协调与整合机制问题;研究和解决政府管理与村民自主管理的协调机制问题、乡镇政府公共服务与村庄社会服务的协调机制问题。
三、要重视乡村治理的内驱动力机制及其协调机制研究。
乡村治理必须解决动力问题,尤其是乡村治理结构内部的动力,是推动乡村治理的关键。
长期以来,乡村治理难以推进,难以取得良好效果的一个症结就是没有很好地解决乡村治理结构内部的动力问题。
我们要着重研究乡村治理结构的内驱动力机制问题,着重从组织责任、目标厘定、目标考核等诸方面去研究乡村治理的内驱动力机制问题,从利益驱动的角度去研究乡村治理的内驱动力机制问题;要着重研究乡村治理的人才机制问题,研究乡村治理组织的人才激励与人才竞争机制,从而优化乡村治理结构内部的人才机制。
乡政村治格局中乡村关系的失调及成因分析
甘肃农业
２０ 年第 １ （ ０６ 期 总第 ２ ４ 局 中乡村关系的失调及成 因分析
陈槟 城
（ 福建师范大学公共管理学院 福建福州 ３００ ） ５０ ７
内窖冀耍 ： 多政村治” 。 作为袁 圈现阶段 乡村 治夏 蛄构 的基本模 式． 随着农村改革的 冲突。 进一步深化 。 在原有深晨体． 矛盾的作用下其 内在对抗性特征遥步王现 ． Ｉ 并通过 乡 两 村 （ ） 五 村委会双重角色的失衡。从上可 以发现 ． 村委会实 际上扮演着双重角色 。 而这 个晨面表现 出来。研 究 乡 政村 治格局 中 乡村关 系失调现 象。 梳夏和剖 析。 乡政村治” 模 双 重角色的相互冲突和失衡恰恰是 乡村关系冲突的又一深层根源。村委会无 疑是法定 式的． 度性缺陷． 变革和选择 多村社套治夏模 式。 高 乡村治夏置 能。 Ｉ 对 提 实现 圈家 乡村 的村民 自治组织 ， 这便决 定了它必须 代表村民意愿 ， 以为村民服务来 ｜ 得村 民的支持和 【 信任 ． 但这只是村委会性质和功 能的—个方 面； 另一 方面 。 乡镇 的许多工作都 要通过村 治 夏 的 目的 至 关 重要 。 委会在 村民中得 到贯彻实施 ． 。 因此 村委会实际上又承担着 。 上级 ” 达的大量 的政 务。 下 这样 ． 村委会便居 于乡镇 和村民之问． 扮演着既要代 表乡镇政府 。 又要代表本 村群众 的 。 双重角色 。这两种角色的最终归属应该是一致的 。 但在现实生活中 ． 特别是 在中国现 代化迅速 推进的背景下 。 这两种 角色所分别体 现的村 民意志与 乡镇 意志 的冲突则是大 量 的、 经常 的。村委会 作为 乡村组织 当中双重角色 的扮演者 ． 要做到两者兼顾 ． 有一定 难度 。 但若偏重 于某一角色 ． 即双重角色发生了失衡 。 就势必会引发矛盾和冲突。 （ 压 力型体制。所谓压力型体制 。 的是在中国政治体系中 。 六） 指 地方政府 为了加快 本地社会经 济发展 、 完成上级下达 的各项命令任务 而构建 的一套把 行政命令 与物质刺 激结合起来 的机组 合。进一步地 说 。 是一级政治组织 （ 、 为 了实现经 济赶超 ． 县 乡） 完成 上级下达 的各项 指标而采取数量化任务分解的管理方式和物质化 的评价体系 。为了完 成经 济赶超 任务 和各项 指标。 各级政治组织 （ 以党委和政府为核心） 把这些任务和指标 ． 层层 量化 分解。 下派给下级组织和个人 。 责令其在规定 的时间内完成 ， 然后根 据完成 的 情况进行政 治和经 济方面的奖惩。 由于这些任 务和指标中一些 主要 部分采取 的评 价体 系是 。 一票否决制” 即一旦某项任务没达标 。 （ 就视其全年工 作成绩为零 。 不得 给予各种 先进称 号和奖励 ） 所以各级组织 实际上是在这种评价体系的压力下 运行 的。其 主要特 。 征是将各种经 济发展任 务和财税利润指标进行量化分解 ． 从县到乡镇 。 到村甚 至每个 再 农户 。 层层分解下达。而完成这这些任务和指标是评 价每个组织和个 人的。 政绩” 的主 要标准 ． 进而与千部的荣辱 、升迁” 。 挂钩 ． 形成一种 自上而下 的压力。 （ｚ 乡镇政权 的特殊职能与角色冲突。在压力 型体 制下 ． ｑ） 乡政 府成为 国家 政权在 地方 的执行 者而不是地 方利益 的保护者． 同时 。 乡政府作 为国家政权 的末梢 ． 压力 的 其 释放 乡必然会 导致加 强对村级组织特别是村委会 的渗透、 影响和控制 。 包括强有力 的行 政命令手段 ， 来进行乡村治理 。 以保证上级各项 任务 的贯 彻落实 ． 乡政府成为 了村委会 的领导者和 支配 者． 而不是指导者和平等协商 者。这 其中也有少数 乡镇领导干 部 出于 自身利益而 假公 济私或工作方法 粗鲁、 简单等方面的原因 。 根本上 还是 乡镇政府 所担 但 负 的特殊角色使 然。然而． 根据‘ 村民委员会 组织法） 的有关规定 ． 民自治 的有关 法律 村 与社会背景又要求 乡政 府在乡村治 理要作 为农 民利益 在国家体 系中 的代表者 和表达 者． 在代表国家与社会进行互动时要赋予村委会更大的活动空间 。 调整其 乡村治 理的 并 行为模式 ． 尊重村委会的 自主治理 ． 通过与村委会的平等 协商、 民主参与等形式 进行 乡 村事务 的综合治理 。其 中隐含着 乡政府 要代表 国家同农 民进行 良胜 、 和谐互动 ， 自身 其 必须能够真正成为一级独立政权 ． 实现乡政府在。 乡村治理结构 中的权（ 公共权力 ） 责 、 （ 政治责任 ） 能（ 、 治理能力 ） 相对均衡” 。于是 乡政府处 于。 乡村 自治” 压力 型体制” 与。 两 个不同的治理背景之下 ． 民主化的乡村 自治趋势与高 度集权化的压力 型体制最终 都要 在乡政府这一层次上得 到贯彻 和落实。 于是乡镇夏府成为矛盾运动的最 终场所 。 导致角 色冲突。 （ ） 八 国家 的农村发展 战略及其 矛盾。乡政府 的角色冲突还折射 出一个更深层次 的 矛盾 ： 即国家 自身在处理农村问题上的摇摆不定 。 长期 以来偏 向城市、 注重工业 的国家 战略总是 以牺牲农 民的利益为代价 ； 而农村基层的治理 危机又要求 国家在农村 重塑治 理权威 。 因此 国家又不得不保护农民的利益 。 通过 向农 民让利获得合法性基础。现代化 进程又要求 国家对农村社会进 行有 效的控制 。 维护社会稳定 ． 合理地抽取资源。改革开 放 以来 ， 国家通过让利放权的形式 ． 改变了对 乡村 的控制方式 。 形成 了新的经济关 系格 局。 也导致农 村社会结构的深刻变化 ． 村政治结构 、 农 政治关系得到了脱 胎换 骨的改造。 农村权力和利益 日趋分化 ． 农民处于高度分散状态 。 政府权力 相对从农村 收缩。 村正 农 式组织也因此渐趋衰落 ． 这使得国家对农村社会的控制相对减弱。同时 ． 新时期农村也 出现 了诸多新 的社会 问题 ． 如社会治安紊乱 ． 群矛盾突 出等 ． 干 这些 都影响 了农村 的稳 定和发展 。而 当前 。 国家仍需要让农村继续为城市和整个国家的现代化提供粮食 作物、 部分工业品和工业原料 以及限量 的廉价劳动力 ． 因此 ． 为达 到这些 目的 。 国家必须 加强 在农村的影 响和对农村 的控制 。村 民 自治便是 新时期国家管理控制农村的一种可行性 制度选择 。国家希望通过 这种方式 把村民组织起来 ． 由村 民自己管理 自己的事务 。同 时， 国家仍需 通过正式的政权组织榘遭 。 特别是 乡镇政权来引导和规约村 民自治及其组 织形式——村委会 的活 动。因此 。 民自治是国家在新时期 ． 了维护农村乃至全社会 村 为 的稳定 ． 保障农 民的合法权益 ． 证能较顺利地从 农村社会抽 取资源 ． 保 在政治上采 用的 种新 的控制方法 。从某 种意义上说 ． 民自治进程中 乡村关系上出现的矛盾 ． 村 正是在 这种控制方式下 国家艰难 地寻求 。 放权 控制” 与。 两者平衡 的外在表现 。 （ 。 九） 乡政村治 模式 的制度性 缺陷是根源。可 以说 。 乡政 村治 ” 式实现 了国家 。 模 行政权力 同乡村社会 自主性权力 的分离。 在国家和 乡村社会之间初 步构建 了新 的权力 平衡体系 ． 其村 民自治体现 了我 国社会主义 民主的本质。但是 ． 当前 乡村社会 的诸 多冲 突， 根源也在于乡村治理结构的制度性缺陷。 １ 适应家庭承包责任制。 生存理性” 乡政 村治” 的。 模式与市场经济要求 的。 发展理 性 相冲突。任何制度安排都不过是宏观体制制约下要素结构变化的结果 。 而不是 它的 前提 。乡政村治 ” 。 是为填补人 民公社模式退 出后国家在治理乡村社会中的。 权力真 空 。 并适应家庭承包责任制 的推行 而产生 的。家庭 承包责任制虽 然隐古一定 的市场因 素． 降低了乡村社会组织成本 ． 但却无法摆脱市场交易成 本上升的 困境 。其经济社会 学意 义更多的是。 田 理念 的翻版 。 目 。 均 前 我国乡村社会经济环境发生 深刻的变 化． 乡村治 理模式的选择不仅要适应家庭承包 责任制下 乡村社 会的。 生存理性” 而且更重要 的是 ． 要适应社会主义市场经济 条件下 乡村社会 的。 经济理性 ０或者。 发展理性 。乡村 治理 目的不仅在于实现国家对 乡村社会 的。 控制” 而且更 重要的是在于实 现国家对 乡村社 ． 会。 治理 。从这一个角度看 ． 传统理性思维作用下的程式化 的。 乡政村治” 模式显 然具 有。 次优性 质 。可 以说 ． 经济社会变革要求 以新的形式治理乡村。 ２ 乡政与村治角色冲突反映 了。 ． 乡政村治 ” 式存 在的。 模 道德风 险” 问题。成 文法 确立的社会规范成为现实 的社会制度 ． 是一个艰巨 的过程 ． 在这 个过程 中． �
乡镇政府与村委会良性互动的条件与路径选择
乡镇政府与村委会良性互动的条件与路径选择我国农村目前有两个相对独立的权力存在于管理体制中：一是自上而下的乡镇行政管理权；二是村委会的自治权。
二者在宪法中的应然关系应该是和谐互助的，并且在体现人民当家做主这一根本点上无疑是一致的，但是在具体的实施过程中，二者又经常产生冲突，不仅不利于加强乡镇行政管理，也不利于村民自治的健康发展。
将从二者当前存在不合理的关系入手，深入剖析乡镇政府与村委会良性互动的条件与路径选择。
标签：村委会；乡镇政府；路径选择一、乡镇政府与村委会关系的应然模式（一）准确把握乡镇政府对村委会的指导关系《村委会组织法》第4条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。
这一规定从正面确定了乡镇政府对村委会的关系为指导关系，也从侧面指出了乡镇政府指导村委会的内容和范围。
组织法之所以对二者关系做出这一定义，其根源在于宪法把村委会组织定性为农村的基层群众自治组织。
因而，村委会不具有行政职能，它只能带领村民办理其管辖内的各项事务或者协助乡镇政府做好有关的行政工作，而不能代表国家对农村事务履行行政管理职能。
作为村民自治组织的村委会，不只需要遵守和宣传国家法律法规，还要宣传政府的各项指示和命令，但没有具体执行的职责，因此，村委会不存在需要受政府领导的问题。
对于法律中乡镇政府和村委会的关系，就不能再遵守传统的领导与被领导的关系，而要界定为指导与被指导的关系。
宪法和法律规定了实行村民自治和发展基层民主两大法则。
乡镇政府应尽的职责就是保证宪法和法律在所管辖区域内贯彻执行。
因此，虽然乡镇政府并不能领导村委会，但却有权指导、支持和帮助村委会工作。
对村委会依法开展的自治活动给予肯定和支持，帮助协调解决村委会在工作中遇到的问题和困难，就是乡镇政府对村委会提供的支持和帮助。
（二）准确把握村委会对乡镇政府的协助关系组织法在规定乡镇政府对村委会有指导义务的同时，也写到了“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。
乡政村治
乡政村治构建下农村管理层关系存在的问题及其对策分析随着建设社会主义新农村重大战略的提出和深入发展，边缘化的农村进入新的发展时期，各级领导更加密切关注农村经济社会的发展和民主政治建设；更多的专家聚焦农村，并在村民自治和“三农”问题等领域引发了争鸣。
为了推动农村改革和经济社会的发展，需要厘清农村管理层之间的职责和权限，扫清现有的局限和障碍，破解它们之间的固疾，完善制度设计，明确权责，分工协调，建立一个高效、良性的农村管理层运行系统，这样农村才能稳定地在现代化道路上健康发展。
一、“乡政村治”及其农村管理层当前我国在农村推行的乡村治理机制是“乡政村治”。
乡政是指国家的乡镇政权，是国家最基层的一级政府；村治就是乡村实行村民自治，在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的前提下，在国家法律框架范围内，对农村公共事务和公益事业进行管理，协助乡镇政府完成好国家各项任务。
通过“乡政村治”框架，实现村民自治，并在参与中规范其行为，从而化解矛盾，消除冲突。
所谓农村管理层是指直接从事农村社会管理的公共组织，主要包括乡镇党政机关、村党组织和村民自治组织。
目前存在的农村管理层有：乡镇党委、乡镇政府、村党支部和村民委员会。
它们之间的关系主要有：乡镇党委与乡镇人民政府的关系，乡镇人民政府和村委会的关系，村党支部与村委会的关系。
只有处理好它们之间的关系，明确权限职责，才能最大限度地激发这些组织的潜能和积极性，共同治理并推动农村经济社会发展。
二、乡镇党委与乡镇人民政府关系的固疾与破解对策乡镇党委是党在乡镇层级建立的党组织，而乡镇政府是国家在乡镇设立的最低的一级政权，两者属于不同性质的组织机构，它们之间是一种领导与被领导而有明确分工协作的关系。
而我国乡镇党委与乡镇政府之间最突出最敏感的问题便是党政职能交叉，权限不明确。
这种状况由来已久，深受我国特殊的政治制度的影响。
本来党主管人事任免、重大事情的决定、方针制度及党务工作；政府是抓具体事务、发展经济、维护社会稳定。
农村工作的社会治理与矛盾调解路径
农村工作的社会治理与矛盾调解路径近年来，随着城市化进程的推进，农村社会矛盾日益凸显，社会治理面临着严峻的挑战。
而农村工作的社会治理与矛盾调解路径成为当下亟待探讨的重要问题。
本文将从多个方面进行分析，探讨农村工作的社会治理和矛盾调解的路径。
一、农村社会治理矛盾的表现形式农村社会治理面临的矛盾主要有以下几个方面的表现，一是农民和土地纠纷不断增加，二是农村人口老龄化问题突出，三是农村贫困问题依然存在，四是农村工作有序推进的困难等等。
这些矛盾直接影响着农村社会的稳定，亟待寻找合适的解决办法。
二、加强基层党组织建设基层党组织作为党的先锋队，具有重要的领导作用。
要加强对农村基层党组织的建设，提高党员意识，加强组织凝聚力，完善组织体系，推动基层党组织从群众中走向群众，成为解决农村矛盾的坚强战斗堡垒。
三、完善经济体制农村经济体制改革是农村社会治理的基础工作。
要通过对农村产权制度的改革，完善农村市场体系，在发展农村经济的同时解决农民的合法权益问题。
只有让农民真正享受到农村经济改革的成果，才能有效缓解社会矛盾。
四、加强社会主义法治建设法治建设是社会治理的基石。
在农村工作中，要加强对农村法律法规的宣传和普及，提高农民的法律意识，加强对非法行为的打击力度，构建起法律的红线，让农民更加依法维权，维护自身的合法权益。
五、加强社会公平正义农村社会内部的不公平现象是导致农村矛盾加剧的原因之一。
要加强对农村社会公平正义的保障，促进农村社会的公平和谐发展。
通过完善农村社会保障体系，推动教育公平，加大对农民的帮扶力度等方式，缩小城乡差距，减少社会矛盾。
六、加强文化教育事业文化教育对于农村社会治理起着至关重要的作用。
要加强对农村文化教育事业的支持和投入，提高农民的文化素质，培养农民良好的道德观念和价值观，引导农民将个人发展与社区共同发展相结合，从而增强农民的社会责任感和归属感。
七、构建良好的社会调解机制农村工作中出现的矛盾不可避免，如何妥善解决这些矛盾成为农村工作的重要任务。
乡政管理与村民自治衔接的现存问题及对策
乡政管理与村民自治衔接的现存问题及对策[摘要]现阶段，在村民自治的运作中，还存在着乡政管理与村民自治衔接不当的问题。
主要表现为：乡镇政府仍把村委会看成自己推行政令的下属机构；村委会不愿接受乡镇政府的指导。
其原因是，乡镇政府与村委会的权力范围划分不明确，乡村干部人事制度不完善，国家与集体、个人的具体利益不完全一致。
要有效地衔接，应该提高干部对村民自治的认识完善有关村民自治的制度，精减乡镇的机构和人员。
[关键词]乡政村治村民自治乡村衔接实现村民自治，首要前提就是改变乡村之间的上下行政隶属的领导关系，而代之以指导关系，就是乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，村委会协助乡镇政府开展工作。
这就使乡村关系发生了根本性变化。
这种变化引起的直接结果是：占总人口和总面积90%的广大农村地区将摆脱乡镇政府的直接干预和控制，实行自我管理、自我教育、自我服务。
因此，乡镇政府必须改变自己的管理方式，积极指导、支持和帮助村民依法自治。
实践中，仍有许多乡镇政府把村民自治组织——村委会当作事实上的办事机构，看成推行政令的工具，不愿支持村民自治，甚至妨碍村民自治。
这主要表现为：2．不愿放弃对村干部实行直接管理的权力。
最典型的就是村干部的工资由乡镇根据村干部完成乡镇下达的任务（如收缴税费、计划生育、达标竞赛）情况决定。
这样做，违背了《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称《村组法》）关于村干部的工资应由村民会议讨论决定的规定；不利于培养村干部为村民服务的意识和村民行使对村干部的监督权。
3．实行村财乡（镇）管。
这是被不少地方推广的经验，现在许多乡镇设有经管站这一机构专门管理村级财务。
这种体制虽在一定程度上减少了村级财务混乱，但侵犯了村民自我管理村级财务的权利，不利于调动村民和村干部民主理财的积极性，而且一旦出现村级不良债务，村干部还容易把责任推给乡镇，激化农民与乡镇的矛盾。
4．不支持村务公开。
《村组法》规定，村委会不及时公布应当公布的事项或公布的事项不真实的，村民有权向乡镇政府或县级政府及有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布。
乡政村治格局中乡村关系的失调及若干对策
乡 村治 局中 村 系 失 及 对 政 格 乡 关 的 调 若干 策
口潘 伟 强
村 民 自治是 ２ 世纪 ８ 年代 以 ０ ０ 来 中 国农 村 社 会 发 展 的 一 大 奇 观 ，以它 民主选 举 、 民主决策 、 民主 管理 、 民主监督 和 村务公 开 为基本 内容 作 为一个 系 统工程 ， 村 民 自治 在实 践 中还存 在着很 多 亟待 解决 的 问题 ，其 中最 突出 的 是 乡镇 政 权 和 村 民 自治 关 系 失 调 ，它 引发 了一 系列矛 盾 ，阻碍 了农 村 和谐 社 会 的建设 和可 持续 发展 。本 文拟 对 乡政村 治格 局下 乡村 关 系失 调 的表现 、成 因进行 研究 分 析 ，并提 出解 决 问题 的若 干对策建议 。
参 与 村 级 治 理 ，协 助 村 干 部 工 作。 （ ）村 民 自治对 乡镇政 权 三
干 预 的回 应
村 委会 对 乡镇 政权 干 预有 两 种 典型 回应 ：一是 缺 乏 自治 化 或 分 散 自治化 。一些 村 委会 只是 执 行 或迎 台 乡镇政 府要 求 ，俯 首 听 命 ，忙 于完 成各 项硬 指标 和硬 任 务 ，呈 现 出 “ 属 行 政 化 ” 倾 附 向 。二是 过度 自治化 。一 些村 委 会 认 为村 民 自治就是 村 民想 干什
・
乡村关 系失调 的焦点 ，表 现 在许 多乡镇 仍然把 村 委会 当作 自 己的行政下 级或 派 出机 构 ，习惯 于传 统 的命 令指 挥式 管理 ，对村 委会 从产 生到 日常工作 进行 行政 干预 。 １ 、干预村委会选举 。乡镇政 权 是 国家权力 的最 低一层 ，国家 的意志 主要通 过 它向农村社 会传 递 。 由于部分 乡镇 干部对 村 民 自 治有顾 虑 ，甚 至认 为 “ 村 问题 农 复杂 ，村 民 自治会 导致 失控 ” ， “ 经济都 忙不过 来 ，哪有精 力 抓 搞基 层 民主建设 ？”究 其原 因就 是担 心在选 举 中 自己看 中的候 选 人不 能 当选 ，导致 权力 流失 。 因 此 ，千方百 计保 持着对 村委会 特 别是选举 的干预和控制。 ２ “ 、 领导”村委会 。乡镇政 权 对 村 委 会 强 有 力 的控 制 表 现 在 ：乡镇 党委 通过对 村党 支部 的 有 效领导 ，来 实现 “ 领导 ”而不 仅是 “ 导 ”村委会 。一是 影 响 指 村 委会选 举 。在选举 中 ，乡镇 党 委 意志 通过村 党支 部全 面体现 和 贯 彻 ，对选举 进行 直接 和有效 的 影 响 。二 是 对 村 委 会 “日常 领 导” 。乡镇 党委 推荐和 提名 的村 支 部 书 记 候 选 人 ，一 般 都 能 当 选 ，且 他们 组织 纪律性 较强 。这
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“乡政村治”中乡村关系的两种极端走向及调适建议摘要：“乡政村治”模式在实践中异化了村民自治的性质，形成乡村关系的矛盾分裂，并向两个极端方向发展：“附属行政化”和“过度自治化”。
本文分析了这两个极端的现实表现、形成原因并提出了一些调适意见。
关键词：乡政村治附属行政化过度自治化在我国，“乡政村治”是作为“村民自治”的现实表现和应然选择提出来的。
“乡政”以国家强制力为后盾，具有行政性和集权性，是国家基层政权所在；“村治”则以村民意愿为基础，具有自治性和民主性，由村民自己处理基层社会事务。
显然，“乡政村治”不仅是合理的，而且是必需的，因为它可以调动国家和社会两个方面的积极性。
但事实上，“‘乡政村治’的格局和体制违背了村民自治权的基本法理和村民自治立法宗旨”。
①在“乡政村治”体制下，乡镇政府与村委会相互关系的平衡和契合是困难的，“只要村委会承担来自上级政府的行政管理任务，那么它们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征，而很难保持指导与被指导关系的性质”。
②在实际运行中，乡镇政府和村委会之间的复杂矛盾有时会走向两种极端：乡镇政府为推行政务而强化对村委会的行政渗透，导致村委会“附属行政化”；以村委会为代表的村民自治权过分膨胀，乡镇政府正当的行政管理难以有效实施，即出现“村官无人管”、“独立王国”等“过度自治化”的倾向。
一、乡村关系的两种极端表现第一、国家权力对村庄权力的侵蚀导致村委会“附属行政化”1、控制村委会，变“乡政村治”为“村务乡治”。
村民自治制度的推行，从根本上改变了国家基层政权的运行方式，但是，乡镇党政领导总有理由和办法让制度符合自己的意趣：1）扶植村庄代理人，实现对村委会的控制。
《村组法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。
任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。
” 这一规定使传统的乡村行政隶属关系丧失了合法性依据。
但是一些乡镇领导作为“村民天然的政策解释者”是不甘心失去自己在村庄的影响的，叫嚷“不领导村庄，国家的任务谁去完成？”，于是竭尽所能（如干预、操纵选举，推翻选举结果等）在村庄扶植自己的代理人：村民委员会，这样，在培养了村委会对自己政治亲和力和政治依赖心理的同时，又依据其强势话语权和资源垄断权赋予其体制内合法权力光环。
村委会往往只是一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，忙于“收粮、催款、刮宫、引产”，而采取牺牲村民利益或者直接占据村民自治权，从而呈现出“附属行政化”倾向。
于是，名义上是村民选举出的村民委员会实际上成了乡镇政权的下级机关或派出机构，传统的“政社合一”下的命令指挥式管理方式又在村民自治旗帜下畅行其道。
即使是实行直选的地区，乡镇政权的意志也能得以实现。
他们主要通过宣传、说服工作，在候选人资格认定，确定正式候选人等环节上做文章，实施影响力。
我们在四川某市调查中发现，该市某镇镇党委书记、镇长到村党支部书记皆认为农民素质太低，只考虑眼前利益，缺乏民主素质等为由，为选举设置重重障碍。
有关研究资料和我们的调查均显示，现阶段的村委会选举大多是在乡镇政府从手段到目标的直接控制中完成的。
2）借助于“村财乡管”来强化对村委会的控制。
“村财乡管”是指村里财务由乡镇统管统筹。
依据我们对四川省一些乡镇的调查，村财乡管主要表现形式是将村中所有的资金、账目统一上缴到乡镇，由乡镇一专职副乡镇长负责统管。
村里若需花钱，要事先由村委会和村党组织拿出预算，再报经乡镇审核、批准；还有的地方将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。
通过加大乡镇对以村级财务收支为核心的经济活动的监督制约力度，以此来重新调整乡村关系，达到扩张乡镇权力、控制村委会的目的。
村财乡管弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的行政领导关系，不利于村干部改变过去那种只对上不对下的工作作风，实现服务群众的目的。
因此，“村财乡管”只是实现乡镇政权对村庄权利控制的“经验”之举，而非达致村民自治的成功之为。
2、通过控制村级党组织控制村庄内部事务。
这是一种间接的但又是非常有效的控制手段。
在目前基层政权体制安排中，存在党委系统的隶属关系和政府系统的行政指导关系。
乡镇党委通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不是“指导”村委会。
一般来说，在每一届村委会换届选举之前，都要先进行村党组织的换届选举，根据《党章》规定，村党组织一般都是通过全村党员大会选举产生，但乡镇党委不仅可以推荐村党组织书记候选人，而且由乡镇党委提名的村党组织书记候选人，落选的可能性很小，即使落选，乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人，以保证合乎其意愿者当选。
而当选的村党组织书记则自觉地贯彻乡镇党委的意图，实施对村委会的领导。
这样就会使得乡镇政府对村委会的指导关系，变为实际上的领导关系。
因为乡镇长一般同时又是党委副书记，村委会接受乡镇政府领导就是接受党的领导。
而在笔者走过的村中，村党组织书记几乎毫无二致地告诉笔者：“在村里，村主任只是我的助手。
”这种情况下，乡镇通常借助村党组织对村级事务的“领导核心作用”，对村民委员会进行间接控制。
2000年，农村基层民主中引起全国轰动的一件事就是山东省栖霞市57名村委会主任、委员集体向中央有关部门递交了他们的辞职信。
《人民日报》等媒体进行了公开调查和报道，主要原因是村支部书记在乡镇的支持下独揽大权，使得民选的村民委员会无法开展工作。
③3、乡镇政府对村民会议(或村民代表会议)的民主决策权利的践踏。
按照《村组法》的规定，村干部的工资待遇或误工补贴、村集体经济收益及使用、分配，村集体经济项目的立项、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，都必须提请村民会议讨论通过后才能决定是否办理。
但相当一部分的乡镇仍然沿用过去的老办法，用行政命令代替村民会议(或村民代表会议)对村庄自身事务进行决策。
很多地方村干部的工资待遇也由乡镇政府统一规定；有些乡镇政府还直接插手村集体经济事务，从中牟利。
4、乡镇政府堵塞了民主监督的渠道。
我们在四川省一些地方的实地调查结果印证了很多学者的观点：村委会70﹪以上的精力是应付来自乡镇政府的工作任务安排，实际上充当了乡镇政府“一条腿”的角色，二者的关系也变为“利益共荣”关系。
在“压力型体制”下，乡镇政府安排的任务是钢性任务，与村内事务存在冲突是正常的。
但是民选出的村委会却不得不把完成上级任务为己任。
为完成上级分配的任务，村委会经常采取非常规的、侵犯村民利益的做法。
但当农民依照法定程序对村干部进行监督时又常常会遭到乡镇政府的阻挠甚至破坏。
乡镇政府与村委会的这种“共事依赖”关系、“利益共荣”关系是不允许村民打破的。
乡镇政府对村委会干部违法行为的有目的纵容包庇，导致村委会干部经常“奉命违法”，奉命直接违背民意，这是与村民自治制度极不协调的画面。
乡镇政府对村庄权力的过分侵蚀，必然导致村民自治性质异化，进而使村庄陷于瘫痪。
首先是乡镇政府的一系列侵权行为导致村委会表现出了明显的行政化特色，“使得《村组法》的制度安排既未能调动起来自村民的社会积极性，又增加了乡镇行政的困难。
”④这种状况对乡镇政府而言，村民自治成了自己的“政绩工程”、“形象工程”；对村庄而言，村委会作为村民自治组织形同虚设，村民自治制度沦为一块招牌，这样，“混乱村”、“瘫痪村”的出现也就是自然的了。
"第二、村委会组织的“过度自治化”倾向前述分析中已经看到现实生活中的村委会已经具备了浓重的行政化组织色彩，这也给自身走向“过度自治化”提供了条件和便利；村民自治制度的推行为村委会独立于国家政权之外提供了借口和空间；村委会产生的民选方式则为村委会组织的“过度自治化”提供了语义支持。
比如，某些村委会单纯从本村庄利益出发，往往不愿接受乡政府指导，甚至力求摆脱乡政管理。
实际上，越来越多的村委会对乡镇政府已不再唯命是从，而是采取各种方式弱化、抵制政府的过分干预。
应该说，村委会的这种行为在一定范围内，是合理的，也是合法的，因为《村组法》已赋予了村委会自治权，乡镇政府不得对村委会随意发号施令，将其作为下属组织。
但有学者在调查中发现，有少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。
当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民。
⑤还有个别村委会干部甚至认为：“我是本村群众选举出来的，我只对群众负责”。
在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。
于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，甚至与乡镇政府明争暗抗，从而使村委会呈现出“过度自治化”的倾向，从而给政府的工作带来被动。
二、原因探析“乡政村治”体制下造成乡村关系出现上述两种极端偏离的原因是非常复杂的。
本文仅从村民自治制度设计和“乡政村治”运行机制以及矛盾主体等方面加以分析：第一、村民自治制度供给短缺现阶段，《村委会组织法》作为村民自治的一个基本制度安排，立法精神是十分明确的，但由于缺乏具体的执行制度的有效支撑，使得现行的成文法律过于原则化，乡村关系存在着制度短缺的现象。
《村组法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。
村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。
”这从原则上规定了乡镇政府和村委会的"指导---协助"关系，而不是领导与被领导关系。
但这些规定都过于原则，难以操作，既没有明确规定指导、支持、帮助的内容、方式与方法，也没有明确规定协助的范围和形式。
在全国各省人大制定的《村组法》实施办法中，只有个别省份明确列举了乡镇政府的具体指导事项，其它更多地方只是对《村组法》的规定作简单重复或略加补充，甚至有的省份出台的实施办法中根本没有规定乡镇政府与村委会关系的专门条款。
模糊不清的法律规定客观上给予了乡镇政府巨大的自由裁量权，使乡镇政府能够以指导为名对村委会的正常工作加以干涉，损害村民自治权益。
另外，从村委会与村党支部的关系来看，现有法律制度同样也未能明确划分村委会与村党支部的职权范围，有关规定多是定性的、模糊的。
第二、压力型行政运行体制压力型体制一般指的是一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项任务指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。
现实中，由县到乡镇再到村的指标经常是层层加码，并加以具体化和数字化，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，对下级行政机关进行政治和经济方面的奖惩考核，有的甚至采取“一票否决制”（如目前县对乡镇领导的工作考核普遍实行“三个一票否决制”，即计划生育一票否决制、信访社会治安一票否决制、发展经济一票否决制），下级行政机关官员承受着来自上级行政机关的巨大压力。