乡镇政府行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动

乡镇政府行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动摘要：在乡政村治格局下，农村基层管理领域存在着乡镇政府的行政管理权和农村社区的自治权两种权力形式。

由于制度、体制和环境等原因，乡镇行政与村民自治在衔接和互动方面显现出非此即彼的发展偏向或者互不相干的独立倾向。

通过修改法律，起草配套性法规，采取制度创新、体制变革、选举创新和工作方式创新等举措，明确乡镇政府与村民委员会之间的工作关系、权限范围、行为边界和工作机制，是实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的有效策略。

关键词：政府行政；村民自治；政策建议20世纪80 年代以后，农村基层管理体制发生了重大变革，确立了乡政村治的治理体制。

在乡政村治格局下，农村基层管理领域存在两种不同性质的组织体系和权力形式，即乡镇政府的行政管理权和农村社区的自治权。

从体制变革和制度创新的角度看，实行村民自治20多年来我们的关注点基本上一直定位于上述两种组织体系和权力形式的结构与功能分化，即如何彻底改造以前组织高度重合、权力高度集中的人民公社体制，实现政府行政权与社会自治权的分离。

然而，这一认识在理论和现实两个层面受到越来越多的置疑，乡镇政府行政管理与村民自治的衔接和互动日益凸显为一项新的实践目标和理论命题。

本文试图以乡政村治体制的现实困境及其影响因素为研究起点，探究乡政村治体制的改革方向与发展趋向，探寻农村基层管理工作的着眼点及其现实意义，提出实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的基本思路与政策建议。

一、乡政村治体制的现实困境与根源从发生学的角度来看，乡政村治体制为村民自治制度的确立和农村基层民主的推进提供了前提性和基础性的外部体制环境。

但是，村民自治实施20多年来，存在理想形态与实际运作之间的较大张力，面临着诸多困境。

这在很大程度上与乡政村治体制的内在缺陷有高度的关联性，农村基层民主对于我国民主政治建设的限度也与这一制度设计密不可分。

当前，乡政村治体制的现实困境最突出地体现在乡镇政府行政管理与村民自治的衔接和互动方面。

前文已述，乡政村治体制问题主要在于农村基层管理体制的结构与功能分化，从而将政府行政管理与基层群众自治两种治理体系区分开来。

基于此，现阶段的农村基层管理工作很大程度上是在乡镇政府的行政管理和农村社区的村民自治两个不同向度展开的，由此导致乡镇行政与村民自治在衔接和互动方面存在非此即彼的发展偏向或者互不相干的独立倾向。

一方面，由于过于强调国家的政策贯彻和政府的行政管理，乡镇政府的行政管理权过度膨胀，在村民自治工作中出现! 越位现象，村民委员会出现!附属行政化及其干部的!官僚化，这大大压缩了村民自治和基层民主的成长空间。

其现实表现体现在：乡镇政府依然延续传统的行政管理和领导方式，仍把村民委员会当做自己的下属行政组织，或继续控制村民委员会的人事权，或对属于村民委员会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令。

另一方面，与此相反，由于过于强化甚至绝对化村民自治和基层民主的自主性与独立性，乡镇政府的行政管理活动几乎无法正常延伸到村庄，其行政管理在村民自治工作中处于严重的错位和缺位状态，村民委员会则呈现过度自治化，这导致乡镇政府对村民委员会的放任自流以及村民委员会绝对独立的局面。

其现实表现体现在村民自治超出了法律规定的范围，村级自治组织擅自作出了不属于村庄自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利，或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。

从根源上看，这些现实困境最终都与乡镇政府和村庄社区的组织体系、权力形式及其运行方式、关系形态密切相关。

乡镇政府是国家行政机关的组成部分之一，在国家行政体系中居于末梢地位，是国家在农村地区设立的最基层行政机关。

作为国家最低一级的行政层级，乡镇政府行政管理具有其他行政层级所不具备的特性。

一是执行性。

乡镇政府的地位决定了其管理任务主要是贯彻、落实国家法律、法规、政策和上级政府的指示。

二是直接性。

乡镇政府与其工作对象之间不存在中间环节，直接面对农民群众，其所管理的各项政治、经济和社会事务都与广大农民的切身利益密切相关。

三是综合性和复杂性。

乡镇政府在机构设置、人员配备、职能设定、职位配置和权责划分等方面都具有高度的综合性，这也导致了其行政管理活动具有很强的复杂性。

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，具有基层性、群众性和自治性三个特点。

作为基层群众性自治组织，村民委员会具有相对独立的法律地位。

首先，它不同于国家政权机关。

它不是国家政权机关中的任何一种，也不是国家政权机关的派出机关。

其次，它不同于其他从事社会活动的群众性组织。

它在设立、任务、服务对象和作用等方面与其他从事社会活动的群众性组织具有明显差异，村民委员会具有很强的地域性、利益相关性和自治性。

最后，它还有别于民族自治地方的自治机关。

民族自治地方的自治机关除行使自治权外还行使一般地方国家政权机关的职权，属于国家政权机关，不同于村民委员会。

乡镇政府与村民委员会是两种不同性质、行使不同职能的组织单位。

在这一意义上，乡镇政府的行政管理和农村社区的村民自治之间的分隔、对立甚至冲突有可能从应然状态演化为实然状态。

而在另一个层面上，由于乡镇管理的执行性、直接性、综合性和复杂性集中体现为乡镇政府在治理结构上的权小、责大、能弱，因此责任大而权能弱的乡镇政府自然要将行政任务向下延伸，从而引发乡镇政府行政权的扩张和村民自治权的萎缩。

二、乡政村治体制的改革方向乡镇政府的行政管理与农村社区的村民自治在衔接和互动方面所面临的现实困境阻碍了农村基层治理的良性运转。

对此，必须顺应时代变化，进行积极应对。

在当前，最关键的就是寻求乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的实现形式和机制。

党的十七大报告首次将基层群众自治制度纳入中国特色政治制度的范畴，把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，这是我们党对基层群众自治制度地位的重大提升。

这一举措实现了国家高层与社会基层两个层面、两种性质的民主形式的有机融合。

同时，党的十七大报告还进一步提出，深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。

实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，这一目标导向在农村管理领域的体现就是实现乡镇政府的行政管理与村民自治有效衔接和良性互动。

实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动目标导向的提出具有较强的现实意义。

村民自治是社会主义民主在农村最广泛的实践形式之一，也是人民当家作主最有效、最广泛的途径之一。

20多年来，村民自治建立了基本的制度体系，取得了令人瞩目的伟大成就，对中国农村乃至整个国家的政治发展和经济社会的全面进步产生了深远的促进作用。

然而，村民自治在走向深入的过程中出现了成长的烦恼和发展的困境，并未在短时间内实现人们原来附加给它的过多价值和设想。

这些困境从根本上都与乡村民主的两大运行机制即行政管理机制与村民自治机制之间的错位与失调密切相关，其现实形态就是乡镇行政机构与村级自治组织之间的矛盾、冲突与不协调。

两类组织系统没有严格、明确地界分各自的职能、职责和权限，也没有自觉地构筑起各自的行为边界和工作规范，更没有建立起有效、畅通与良性的衔接机制和互动机制。

这种局面与当前农村新形势和基层治理模式变革的内在需求是格格不入的。

因此，随着农村税费改革向纵深推进、新农村建设和农村社区建设全面铺开，政府开始强化农村公共物品的供给水平，政府的行政行为更多地延伸到农村，基层管理体制和治理模式也急需进行相应的变革。

其基本变革的路径是从单向行政管理型行政体系向公共服务型行政体系转变，从侧重外部约束向外部约束与村民自治相结合转变，从条线、单向的管理运行机制向网格、互动的基层治理运行机制转变。

这种变革路径的关节点是政府行政系统与基层自治系统的有效衔接和良性互动。

可以说，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动具有举足轻重的现实意义。

它是新形势下发展基层民主的客观要求，是深化基层机构改革、转变基层政府职能、加强基层政权建设的客观要求，是发挥社会组织积极作用、增强社会自治功能的客观要求。

通过实现乡镇政府行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动，既能保证党的路线、方针、政策和国家法律、法规的贯彻实施，又能进一步健全基层党组织领导下的充满活力的基层群众自治机制。

三、实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的政策建议乡镇政府的行政管理权和农村社区的村民自治权既具有一定程度的分隔，又必须也必然会走向融合。

从理论上说，在我们人民当家作主的社会主义国家里，乡镇政府的行政管理权和农村社区的村民自治权这两者在根本上是一致的。

而在具体实践过程中，这两种权力之间存在着不协调甚至严重冲突。

这两大权力系统之间的关系直接关系到基层民主的走向和村民自治的运行状况，也会影响农村基层管理体制的运转绩效。

因此，如何对乡镇政府行政管理系统与农村基层群众自治系统既作出适当区分又最终达到二者的有机融合，就成为村民自治发展的拐点和核心制约要素。

这也就是乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的实现形式和机制问题。

乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动状态的达成，最终都取决于一系列具有操作性的实现形式和机制的探寻和建立。

笔者试图以实证调查和理论研究为基础，从法律、制度、体制、机制、组织、方式等方面提出实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的基本思路以及具有针对性和操作性的政策建议。

1. 通过修改《村民委员会组织法》或者《起草乡镇政府指导村民委员会工作条例》、《村民委员会协助乡镇政府工作条例》，明确乡镇政府指导村民委员会工作和村民委员会协助乡镇政府工作的原则、内容、方式、法律责任和配套机制。

就成文的法律制度而言，村民委员会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的，既没有明确规定指导、支持、帮助的内容、方式和方法，也没有明确规定协助的范围和形式。

虽然《村民委员会组织法》第四条指出了乡镇政府与村民委员会之间的指导与协助关系，但只是原则性的规定，缺乏操作性。

乡镇政府如何指导村民委员会工作以及村民委员会如何协助乡镇政府工作在具体的法律、法规方面尚处于!空白状态。

在法律层面，当务之急就是加快修改《村民委员会组织法》，或者对《村民委员会组织法》的配套法律、法规进行完善。

从必要性和可行性方面来看，起草专门性法规《乡镇政府指导村民委员会工作条例》和《村民委员会协助乡镇政府工作条例》是当前较好的选择。

2. 通过修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《村民委员会组织法》，明确乡镇政府的行政管理权与农村社区的村民自治权各自的权限范围和行使方式。