论风险预防原则在我国的适用问题

论风险预防原则在我国的适用问题

摘要：风险预防原则是指在有关的环境危害存在不确定性的情况下预防环境损害发生的义务的指导思想，由于其具有科学不确定性的特性，风险预防原则在具体指导及使用过程中面临时效性启动问题，政府机构启动救济措施缺乏法律依据，风险预防原则本身的不确定性所引发的弊端等问题，而如有迟延那么造成的环境风险所带来的后果往往是巨大且不可逆转的。为解决这个现实问题，首先在立法上对风险预防原则有所规范，其次应引进一些基本方法来解决风险的不确定性，并且应该注意到风险预防原则并不是普遍适用的，明确风险预防原则有限适用的领域。

关键词：风险预防原则，科学不确定性，有限适用

前言：随着科技的进步，人们在创造更多的物质财富和精神财富的同时也造成了更大的环境污染，引发了更大的环境风险。而由于环境风险具有未知性，人们往往对环境风险产生的原因和传播的途径、范围充满着不确定性，从而造成对环境风险产生的救济决策也是在不确定的情况下做出的。而且环境风险的危害具有潜伏性和不可逆转性，人们对于危害的产生往往难以及时发现和认识，而后果一旦产生，已无法救治。所以我们更应该适时要转变思维重新审视以前的法律制度和价值追求，发展出一种新的环境法指导思想——风险预防原则。

一风险预防原则的概念

学者大多将《里约环境与发展宣言》原则十五视为是对风险预防原则最准确的表述：“为保护环境，各国应根据他们的能力广泛采取预防性措施。凡有可能造成严重或不可挽回损害之处，不能将缺乏充分的科学肯定性作为推迟采取防止环境退化的费用低廉的措施的理由。”由此可见，风险预防原则的重点有以下几点：

第一点：一定的风险存在。凡有可能造成严重损失或者不可挽回的损害的都是存在环境风险的情况。并且风险因素是造成严重损失的或者是不可挽回的损害的。例如生物多样性减损，气候变化，环境污染等问题都是一旦发生就一般会出现难以逆转的严重后果，只是这些后果一般都会潜藏起来，表现周期很长，所以我们在利用风险预防原则的时候从多方面的角度来考虑，结合长远的发展需求来看风险的威胁严重性。

第二，风险往往是科学不确定的。

一般风险初期是非常具有隐蔽性的，不易被人察觉，即使是在风险暴露的后期往往也很难找到直接的确切的证据证明此风险造成的环境危害，并且由于科学技术发展的局限性，至今人们对一些风险产生的机制、传播途径、与环境危害之间的因果关系或者必然联系充满着不确定性，更缺乏证据来证明这一点。

第三，预防措施要及时采取，不应迟延。

由于以往的环境保护都是在科学证明有了充分证明之后才会采取措施进行环境保护，将其作为环境保护的依据，但是由于风险本身的不确定性，存在太多的科学不确定性。而环境风险造成的后果又是不可挽回的，因此决不能放任“科学不确定性”作为迟延甚至拒绝采取行动的借口，因为如果等待科学来证明风险与环境危害之间的因果关系之后再来采取措施，极有可能就是于事无补。因此应该将风险预防原则的一般义务由预防已经造成严重损害的环境风险或者已有确切科学证据证明会造成严重不可挽回的危害的环境风险延伸到那些未被科学确切证明、可能损害环境的风险。

第四，注意平衡因素，采取适当的预防措施。各国应该尽量广泛的采取预防措施，但是也需要在自己能力的情况下采取措施，符合成本效益原则的要求，不宜矫枉过正，产生其他

的不利后果，更不应该将风险预防原则作为绝对的原则，或者是“兜底条款”性质的原则[2]，采取不合理的预防措施，更要杜绝在采取不合理的预防措施之后造成了不良后果，以风险预防原则为挡箭牌来逃避法律责任情况的发生。

二风险预防原则在我国的立法现状及现实问题

目前我国在多部法律法规和规章中都有体现出风险预防的原则精神，但是不可否认的是在我国现行的环境保护法律中并没有明确的规定风险预防原则，我国目前的预防为主的原则依旧是防止性的，是以科学确定性为前提的，适用于对环境问题具有肯定性的场合，而非以科学不确定性为前提的，适用于存在不确定性的场合的风险预防。作为我国环境基本法的《环境保护法》由于是在1989年制定的，而当时风险预防原则也并没有传入中国，因此在确定基本原则时因为时代的局限，规定了“预防为主、防治结合”的原则，并没有规定和体现风险预防原则。即使是在完成25年首次修订的2015年1月1日起施行的新环保法中第五条是这样规定的“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，也并没有直接规定风险预防原则，由此可见风险预防原则在我国立法中的还是处于非常谨慎的地位，在很多环境领域是缺乏立法规范的。

所幸的是在《大气污染防治法》中第45条做出了对消耗臭氧层物质的控制规定，这一规定中明显体现了风险预防原则。另外2002年的《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》中第一条中制定本法的目的中体现出来的事前分析预测，防止不良影响的出现即是风险预防思想的表现。并且在危险化学品和转基因生物管理的法律中有明确的风险预防原则的适用：有对生产、经营、储存、运输、使用危险化学品和处置废弃危险化学品进行安全管理的危险化学品安全管理条例》和《废弃危险化学品污染环境防治办法》[3]，有融入了对新化学物质的暴露评价、环境污染防治措施和安全防护措施的要求的《新化学物质环境管理办法》，有确立了对农业转基因生物安全实行分级管理评价制度，农业转基因生物安全评价制度，农业转基因生物实行标识制度的三大制度和事前批准制度的许可证制度的《农业转基因生物安全管理条例》；这些虽然都是由国务院或者是环境保护局制定的行政法规或是部门规章，立法层面比较低，所涉及的领域不是很多，规定也不是很明确，但是在这些制度中都贯彻了风险预防原则的要求，体现了风险预防的提前预防精神。

现实问题有三：（一）是启动时间点迟延问题。由于传统的观念在危害发生之前往往先假定环境是安全的，并且由于现在的预防原则为预防为主、防治结合、综合治理，这些原则会给人们心理上留下退路，可以容忍一部分的环境污染或者破坏的存在，这就使得风险预防原则中的风险成为科学不确定性成为人们对待环境保护的观望和等待态度，和潜在的污染者没有采取及时预防措施的一个借口[4]。人们心理上总会觉得再等等，不严重，以后治理也可以，而潜在的污染者更是可以以环境危害的科学不确定性，科学并没有确切的证据证明为由拒绝采取预防措施。但是这样的迟延只会错过最好的预防和解决时机，要不是在造成了巨大损失之后花大力气去治理去恢复，要不就是已经到了无法挽回的余地。其实最重要的并不是否有科学证据证明采取预防措施的必要性而是采取预防措施的启动时间点。

（二）是政府规制机关的尴尬处境--政府机构启动救济措施缺乏法律依据。因为风险预防的核心在于：当科学知识对某一环境问题的认识未达到一致意见或者存在冲突时，如果存在可能对环境造成严重或者不可逆转的损害的威胁，科学上的不确定性不能成为迟延或者拒绝采取预防措施的理由，从而降低环境风险发生的可能性及风险损害程度。因此将预防环境损害的一般义务衍生到具有科学不确定性的危害环境的行为的意义就在于使得政府规制机关不会那么的尴尬，面临着向社会证明应当采取防范性措施是正当理由不充分的难题。如果能够将风险预防原则在法律上确立下来，就能将风险预防原则作为保护环境的一般义务的法律依据，而不是作为政府机构和企业不采取预防措施的“权力来源”。