解决隐性债务问题

解决隐性债务问题，深化养老保险制度改革

一、中国基本养老保险隐性债务的产生、规模和严重性

（一）隐性债务产生的历史背景

中国养老保险始建于50年代初期，由国家与企业按现收现付模式筹资。这一模式在人口年龄结构处于年轻、成年型时期还是适应的。随着人口老龄化进程，老年人口赡养率不断提高，以支定收统筹缴费率日渐上升，国家和企业负担沉重。据预测资料，到2000年60岁以上老年人口占总人口的比例将突破10％，开始进入老龄化社会，2030年达最高峰为22.06％，退休人口占就业人口的比例将为47.39％。养老保险若沿用现收现付制，到退休高峰期，养老金筹资将达工资总额的40％以上，届时企业将不堪重负，会出现养老金支付危机，影响社会安定。

80年代末、90年代初，一些部门和地方开始改革现收现付养老保险制度，深圳、上海等地探索了统帐结合的筹资模式。1993年中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出"城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人帐户相结合"的改革方向。1995年国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，决定基本养老保险实行社会统筹与个人帐户相结合的制度，由各地进行统帐结合试点。1997年国务院颁发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在总结各地试点经验基础上统一了缴费率、个人帐户规模和养老金的计发办法。对于新制度实施后参加工作的职工，其养老金由两块组成，一块是个人帐户养老金，筹资按职工本人工资的11％缴费（其中企业3％，个人8％）长期积累，退休后，每月按总积累额÷120计发；另一块是基础养老金，相当于统筹地区职工平均工资的20％，筹资仍沿用现收现付模式，由企业按工资总额的5％缴纳。新制度实施前已退休的人员（简称"老人"）实行老人老办法继续发养老金。新制度实施前参加工作的在职职工（简称"中人"），除基础养老金、个人帐户养老金外，另加一块工龄系数计算的过渡性养老金。

给"老人"发养老金和给"中人"发过渡性养老金是原现收现付制度的延续，但在新制度中已没有相应的筹资途径，构成隐性债务，也就是转制成本。按理论和国际经验来说，转制成本由政府财政承担，有利于新制度一步到位，并可降低国有企业缴费率。但在设计改革方案时，中国采取了长期加大企业统筹费率的办法，期望逐步消化隐性债务，从而使企业面临既要为新制度下的在职职工积累养老金，又要为老制度下"老人"、"中人"没有建立个人帐户的"欠帐"提供基金，形成了严重的双重负担。据预测，如果企业完全承担这种双重负担，缴费率从2000年到2030年将持续高达35％左右，显然不堪重负。为了适当减轻企业的双重负担，我们规定企业平均维持20％的统筹费率，统筹基金不够支付时，可以利用统筹基金和积累基金的混合管理，向个人帐户基金透支，个人帐户作为"空帐"运作。

近年来，由于国有企业经营效益低下，统筹保险费收缴率下降，大部分省、自治区出现养老保险基金收不抵支，有的地方企业缴费率已高达25％，总缴费率到了30％，养老保险基金仍收不抵支，这就把隐性债务造成的养老金缺口问题加快暴露出来了。事实说明，依靠企业长期负担高费率来消化隐性债务难以为继，既不利于搞活国有企业，又不利于扩大养老保险的覆盖面，更严重的问题是潜伏着巨大的养老金支付危机风险。

（二）隐性债务的结构和规模

从结构上看，政府应负担的隐性债务可分为"老人"、"中人"两块。因为中国采取了部分积累的制度，因此对"老人"的债务是他们渡过余生所需养老金的总额减去其中的现收现付部分（相当于20％社会平均工资的份额）；对"中人"的债务相当于他们在旧制度的工作年限中，假设按新制度的设计应当积累的个人帐户数额。

精算结果表明，养老保险基金的增值问题极为重要。如果养老保险基金的投资回报率能

达到8％，则政府的标准负债只有3.7万亿元；在维持当前总缴费率24％的情况下，政府的债务可以下降到1.8万亿元。如果基金的增值率低于4％，又难以杜绝大量提前退休的情况，那么政府债务将高达12万亿元。智利的经验也说明基金增值至为重要，从1981年实施全积累个人帐户养老制度以来，20年来智利养老保险基金投资年回报率平均为11％，保证了改革的成功。

以1997年为时点，中国养老保险标准隐性债务（方案1）在回报率4％条件下相当于当年GDP的145.4％（在回报率8％条件下为49.6％），与经济合作与发展组织（OECD）国家养老金隐性债务处于其GDP的100％－200％的比例接近，比智利、阿根廷转制时的80％－100％要高。与世界银行1995年测算中国隐性债务占GDP的50％左右比较，这次测算的债务要高的多。初步分析，差别在于评估时间不同，所用参数和假设条件不同。世界银行的测算是199 4年进行的，我们是以1997年为时点，考虑了1997年以后养老保险基金供款和支付的实际变化情况。这期间国有和集体企业职工提前退休现象严重，退休人员大量增加，在职职工减少，从而扩大了政府的债务。[NextPage]

（三）隐性债务问题的严重性

实践证明，通过提高企业缴费率来弥补隐性债务已难以为继，目前统帐结合的部分积累制度面临严重危机。

一是空帐规模迅速扩大，个人帐户积累部分减少。近年来各地为了减轻企业负担，借助统筹帐户与个人帐户的"混帐"管理，不断透支个人帐户，个人帐户空帐规模迅速扩大。这实际上是在用未来的基金风险减轻当前的基金压力。据劳动和社会保障部的统计，到1997年底，全国基本养老保险基金历年积累为682.85亿元，1998年底减少到587.41亿元；空帐规模由1 997年底的140多亿元上升到448.85亿元（仅地方统筹部分）；1998年全国基本养老保险基金出现当年收不抵支，1999年年底仍是收不抵支，个人帐户空帐已超过1000亿元。目前还看不到有根本扭转这种趋势的可能，长此下去，统帐结合的制度将蜕变为一种计发办法，部分积累制将名存实亡，改革的初衷将会落空。而在个人帐户和统筹基金"混帐"管理的情况下，基金总量的节余又掩盖了个人帐户空帐的严重性。

1998年，国务院加快了基本养老保险的省级统筹和属地管理步伐，这对于解决一些地方养老金发放困难起了积极作用。但应当看到，在现制度范围内，通过省级统筹或属地管理等方式，以一些地区或行业过去历年滚存节余的基金来缓解当期养老金拖欠问题，从整体和长远看，仍是向个人帐户透支，动用本来已经积累不足的个人帐户。长期拖下去，将引起更大的养老保险基金支付风险。

二是财政被动支付各地养老金欠帐，补偿行为不规范，为了弥补养老保险基金当期收支赤字，解决养老金欠发、退休人员不满引起的社会问题，近年来，中央和地方财政事实上已在不断给养老保险补充资金。1999年下半年，中央财政拿出76亿元用于补发拖欠养老金，另外又拿出63亿元用于提高退休金标准。一些老工业城市为了解决养老金赤字问题，地方财政也以各种形式补充养老保险基金，有的还建立了应急基金，其中相当一部分资金来自于财政等渠道。但是，由于我们在制度设计时没有把财政补助考虑进来，目前财政补助比较被动，不够规范。一方面，财政乃至社保等部门不清楚究竟应当补多少，补到何时，难以有步骤地安排资金；另一方面，在未分清隐性债务与其他原因造成的基金损失的情况下，中央与地方的责任难以明确，容易造成地方对中央财政的依赖，单位、个人对国家的依赖，还容易产生鞭打快牛的现象，如有两个老工业城市的养老赡养率大致相同，但得到中央财政补助的数额却相差4倍多。

三是扩大覆盖面和提高征缴率的工作难度大。目前扩大养老保险覆盖面和提高养老保险基金征缴率受到两方面的制约。一是立法滞后，1997年以来，养老保险制度按《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》实施，各地在执行中普遍感到强制力度不够。