我国养老保险隐性债务问题探究

我国养老保险隐性债务问题探究
我国养老保险制度在由现收现付制向部分积累制转型的过程中，需要解决的一个关键问题是如何处理隐性养老金债务。

目前，养老资金缺口过大，个人账户空账运行和养老金替代率过高等基本上都与隐性养老金债务问题有关，因此如何解决隐性债务的问题成为我国社会保障体系改革的重中之重。

文章在我国养老保险隐性债务形成原因及规模的基础上，分析了养老保险隐性债务带来的问题及现行偿还方案的不足，进而提出了决绝这一问题的对策建议。

标签：养老保险隐性债务对策
解决制度转型过程中的隐性债务问题是世界性难题。

在我国从现收现付制到部分积累制的转制过程中同样面临这一问题。

当前我国养老保险制度存在的一些重大问题，如养老资金缺口过大、个人账户空账运行和养老金替代率过高等基本上都与隐性养老金债务问题有关。

因此，能否消除和补偿这些债务直接影响到养老保险制度能否正常运转，关系到每个城镇职工退休后的基本生活是否有切实的保障。

在研究问题的同时必须结合我国的具体国情和制度，才能为养老保险隐性债务寻找到有效的解决途径，从而实现养老保险制度从现收现付制向部分积累制的顺利转变，以及对人口老龄化挑战的积极回应。

一、我国养老保险隐性债务规模及形成原因
第一，养老保险隐性债务概念。

养老保险隐性债务是指在现收现付的养老保险制度下对职工和退休人员的养老金承诺，如果现收现付体制能够持续下去时一般不需要进行专门的处理，但是，当现收现付体制转为部分或完全的积累制时，养老保险隐性债务就会部分或全部的显性化。

国际上对于养老金隐性债务的定义主要有三类：一是到目前为止已经产生的债务和将来支付的养老金现值；二是当前职工和养老金领取人的债务，假定现存养老金制度一直延续到最后一个人死亡（不含新缴费人的加入），现存成员的贡献和其新权利在现行规定下都可以得到承认；三是开放系统的债务，即缴费的当前价值和当前制度下新职工的养老金及可能扩展范围的债务。

在讨论养老保险隐性债务时，要注意区分隐性债务与转制成本的区别。

转制成本只考虑“老人”和“中人”的负债，隐性债务不仅如此，还要考虑“新人”的负债。

隐性债务之所以部分显性化是因为只是部分做实个人账户，如果全部做实，则全部显性化。

政府必须额外找资源去清偿隐性债务的那一部分价值。

转制成本的内涵下只是转制前的缴费率与隐性债务相关。

转制成本不等于个人账户空账规模，因为个人账户与“新人”和部分“中人”的账户资产挂钩，转制成本与“老人”和“中人”隐性债务挂钩。

转制成本源于隐性债务，但并不等于隐性债务。

第二，我国养老保险隐性债务的规模。

我国大部分省、自治区出现养老保险基金收不抵支，有的地方企业缴费率已高达25%，总缴费率到了30%，但养老保险基金仍收不抵支，这就把隐性债务造成的养老金缺口问题加快暴露出来了。

历史债务的存在使我国新养老保险制度的正常运行面临着很大的压力。

根据世界
银行估计，1997年我国养老保险的隐性债务规模为当年GDP的46%-69%，国务院体改办研究所课题组的估计则高达GDP的145%。

我国养老金方面的历史债务到2004年已达到3.4万亿元以上。

第三，我国养老保险隐性债务形成的原因。

一是养老保险制度从现收现付制向部分积累转变是必然原因。

由于1997年前实行现收现付制，已经退休和临近退休的老年职工在过去的传统制度下没有养老金的缴费积累，所以他们也就无法凭借现在的个人账户领取养老金。

实践中就不得不依靠当前在职职工的缴费积累支付离退休人员的养老金，用统筹基金向个人账户透支就成为必然，为此，养老金隐性债务就产生了。

二是部分积累制下社会统筹、个人账户混账管理，掩盖了个人账户空账运行。

隐性债务产生社会统筹与个人账户相结合是我国现行基本养老保险制度模式。

该模式规定我国基本养老保险由社会统筹与个人账户两部分构成，社会统筹实行现收现付，个人账户实行完全基金制。

由于在从传统的现收现付制转为部分积累制过程中，转制成本没有解决，因此，在实践中用“统账”收入支付了转制成本，致使个人账户“空账”运行，没有资金积累，个人账户变为实实在在的社会统筹与个人账户的“空账”，且“空账”规模呈逐年增长态势。

三是养老保险基金收缴率下降，养老保险覆盖低，个人账户隐性债务加剧。

1997年全国统一的企业职工养老保险制度，采用“社会统筹和个人账户相结合”的方式，其中社会统筹的目的是为了在这个基金制度的框架下进行养老保险收入的再分配。

为此一些企业采取了隐报或拖欠等措施逃避应缴纳的社会统筹基金；非国有企业不愿参加基本养老保险，直接导致养老金收不抵支，为弥补这些差额必须向个人账户透支，个人账户隐性债务便加剧了。

四是养老金的需求增长大大超过缴费人数的增长。

近几年来，退休人员每年以6%的速度递增，每年新增退休人员300多万人，领取养老金的离退休人员一直处于绝对增长的状态。

缴费人数的增长远远低于退休人员的增长。

事实表明，养老保险的基金将面临着巨大的资金支付压力，替代率越大，隐性债务就越高。

与此同时，提前退休的现象又进一步加剧了隐性债务危机的严重性。

二、养老保险隐性债务引发的问题
第一，从养老保险基金来源方面来看。

一是人们对政府信任度降低，参保缴费积极性下降。

从长期来看，如果个人账户空账问题得不到解决，参保单位和职工会对“统账结合”的养老保险制度及政府诚信产生怀疑，降低人们的缴费积极性。

从而使养老保险制度难以正常运行，更谈不上改革，严重时甚至造成社会混乱，对社会稳定将产生严重影响，使我们无法应付即将到来的老龄化高峰。

二是扩大覆盖面和提高征缴率的工作难度大。

企业过高的缴费率严重影响了扩大覆盖面和提高征缴率。

截至2002年年底，全国拖欠职工养老保险费企业的总数超过了30万户，累计拖欠职工养老保险费439亿9千万元，其中欠费千万元的企业就有211户。

从近几年来的实践看，企业缴费率过高明显不利于非公有制经济组织参加基本养老保险，同时社保机构的征缴工作难度也逐年加大。

第二，从养老保险基金支付方面来看。

一是空账规模迅速扩大，个人账户实际积累部分减少。

在新旧养老保险制度的转型中，由于没有相应的筹资机制，形成的巨大资金缺口没有得到适时补偿。

在实践中，各地为了减轻企业的双重负担，
采用社会统筹基金向个人账户基金透支的管理办法，不断透支个人账户，造成了养老保险的实账积累的资金逐步变小，空账规模迅速扩大。

截至2004年底，全国养老保险个人账户空账规模累计已达7400亿元，而且每年还会以1000多亿元的速度增加。

目前还看不到有根本扭转这种趋势的可能。

二是财政被动支付各地养老金欠账，补偿行为不规范。

1999年下半年，中央财政拿出76亿元用于补发拖欠养老金，另外又拿出63亿元用于提高退休金标准。

地方财政也以各种形式补充养老保险基金，其中相当一部分资金来自财政等渠道。

但是目前财政补助比较被动，不够规范。

一方面，财政和社会保障等部门难以有步骤地安排资金；另一方面，在未分清隐性债务与其他原因造成的基金损失的情况下，中央与地方的责任难以明确。

三、现行养老保险隐性债务清偿方案的局限性
第一，隐性债务的承担主体不明确。

一是财政责任划分不清。

首先是政府与企业、个人、社会各自承担的财政责任划分还不十分清楚；其次是中央政府与地方政府之间存在着相互转嫁责任的问题。

二是我国养老保险统筹层次极不统一。

真正意义上的省级统筹为数不多，多数地方还停留在县级统筹省级基金调剂上。

养老保障金支付责任集中在当地政府的同时，各级政府之间的责任边界不清晰，造成大量的社会问题，制度运行成本极高。

第二，个人账户空账运行。

社会统筹与个人账户相结合是我国现行基本养老保险制度模式。

由于在从传统的现收现付制转为部分积累制过程中，转制成本没有解决，在实践中，用“统账”收入支付了转制成本，致使个人账户空账运行，没有资金积累，个人账户变为实实在在的空账，且空账规模呈逐年增长态势。

据统计，2000年底，空账规模达到了1900亿元，2004年末个人账户规模累计已达7400亿元，而且每年还会以1000多亿元的速度增加。

第三，变现国有资产策略运作不佳。

在20世纪90年代后期，由于社会保障支出对财政的压力持续增加，促使中央政府于2000年建立全国社会保障基金，以国有股减持收入的10%划入全国社保基金，作为其最主要的资产来源。

2001年6月，国务院颁布《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，正式启动了国有股减持工作。

但在股票投资者的强烈反对下，中国证监会不得不在10月23日宣布暂停国有股减持。

国有股减持停止以后，全国社会保障基金理事会遂失去了最主要的资产来源。

2003年，国务院将全国社会保障基金定位为全国社会保障战略准备金，但是迄今还没有明确规定这一基金应当在什么情况下支出。

四、解决我国养老保险隐性债务问题的对策建议
第一，政府在养老保险隐性债务中的责任。

一是减少政府在养老保险中的作用空间。

分析政府责任空间必涉及到两个问题：政府动员经济资源的能力；政府责任空间与个人责任空间的划分。

因此减少政府在养老保险中的作用空间，一方面尽可能将其可动员的经济资源让渡一部分出去，采取措施，大力推进金融市场的发展，培养大量合格的金融中介机构，完善金融市场结构，推进资本市场建设；另一方面政府作用侧重于对养老金市场的监管，制定有关养老保险的法规、政策，
制定养老金经营者的资格标准和行为准则，监控养老金的投资营运等。

二是培养多元化的责任主体。

在政府将一部分责任空间让渡出来后，就需要有新的主体来承接，继续在政府让出的这部分空间中发挥作用，成为新的责任主体。

目前，以非营利组织为代表的一些社会力量在维护社会公平、调节社会矛盾、协调各方关系及危机管理等方面都发挥了很大的补充作用。

实现政府责任的顺利承接，首先要通过政府授权，推动各种社会组织自行调配各种资源，形成由政府、企业和非营利组织等社会团体共同参与的合作机制。

其次要让非营利等各种社会组织在政府让渡出来的作用空间自主发展，并且具有相应的资源掌控能力。

第二，养老社会保险系统内开源节流。

一是扩大社会统筹基金积累。

在转制成本一定的前提下，统筹基金的扩大能提高养老金付能力。

在当前条件下，扩大社会统筹基金积累主要是进一步扩大统筹覆盖面。

在当前特定的转制成本下扩大社会统筹覆盖面，无疑会大大减轻公有制企业的负担。

对于确实缺乏承受能力的国企，养老保险费的支付可考虑在国有资产处理中享有优先权；而对于职工年龄结构相对年轻的非国有制企业，应在充分考虑其利益和保证其发展的基础上，单独确定一个合适的缴费率作为过渡。

二是降低支付水平。

首先，降低养老金工资替代率。

这样不仅可以节约社会统筹基金支出，而且还能抑制提前退休，给企业补充养老保险和个人储蓄养老留下足够的空间。

其次，提高法定退休年龄。

在平均预期寿命和社会保障水平一定的情况下，退休年龄提高，平均享受养老金年限就缩短，养老金总负担就能降低，从而提高统筹基金的隐性养老债务支付能力。

最后，对养老基金进行指数化管理。

我国养老金管理仍是将养老金按工资进行指数化，但改革开放以来，我国职工工资以平均 5.7%的速度增长，这就大大增加了与其挂钩的养老金负担。

养老金管理的首要目标是使其保值，保证退休人员生活水平不下降，即应与消费者物价指数挂钩。

第三，系统外加强投入。

一是增加财政支出，提高社会保障支出在财政支出中的比重。

我国社会保障的支出在整个财政支出的比重不到10%，还大多用于社会救济、社会福利等事业。

为此，采取的措施有以下方面：按照建立公共财政基本框架的要求，逐步退出一般竞争性领域的财政投资，这样财政可以腾出一部分资源满足社会公共需要，包括建立社会养老补助制度；通过精简政府机构，压缩人员编制，降低行政管理支出在财政支出中的比重；从土地有偿使用权等收入中提留一部分用于社会保障支出。

此外，可以在每年新增年财政收入中永久性地纳入一部分作为养老保险金。

另外，还可以发行国债和福利彩票为养老保险筹资。

二是变现部分国有资产。

从养老保险隐性债务产生的根源来看，变现部分国有资产这种做法，被认为是解决隐性债务最合理的办法。

鉴于2001年国有股减持的不成功，可以转换思路，如改“国有股减持”，为“国有股转持”，就是在所有的国有资产中切出一块，划入负责老职工的各种社保基金的账户，实现保值增值，在条件具备时再进入市场变现。

三是通过发行特种债券进行融资。

通过发行特种债券，扩大国债规模来吸收和消化在人口老龄化背景下过重的社会养老保险隐性债务。

因此，特种认可债券的偿还应以国有资产的变现收入和投资收益为财力后盾，政府以国有资产所有者的身份对认可债券的兑付承担最终责任，保证认可债券的实际收益至少不低于同期国债券利率，以确保该实施方案的安全性和有效性。

第四，余量资金投资增值。

一是投资风险的防范。

养老金基金的投资应当遵
循安全性原则，要以保值为基本前提，以获取平均水准的资金利润率为目标，在保值的基础上争取增值；投资策略应当分散化、多样化；基金的管理部门应定期向持股机构的董事会报告投资计划和财务报表，审计部门也应对此进行审计监督。

另外，选择合适的入市时间、创造入市的基本条件、把握入市资金的规模非常重要。

在养老金基金和资本市场发育初期，防范风险的能力较小时，对其投资范围做出一定的限制是必要的。

二是投资渠道的选择。

养老基金的投资资产组合取决于资本市场的发育程度。

随着资本市场的发育，成熟的金融工具越来越多，于是养老基金的资产组合也就可以越来越多样化。

结合我国实际情况，根据“资产负债”相匹配的原理，确定了基金资产时间上的组合后，选择合理的投资工具组合。

五、结论
综上所述，养老金隐性负债问题如果不能得以有效解决，作实个人账户会面临巨大的阻力，基金投资增值将遇到较大的困难，整个养老保险体系的健康运行将受到严重威胁。

为此，既需要国家财政长期给予稳定补偿，同时又需要采取多种途径和方法筹资，才能有效抵御人口老龄化高峰期的支付危机。

我国解决隐性债务问题需要系统内增收节支，系统外增加投入，完善基金运营体制，养老保险隐性债务问题的解决，将有利于我国新型养老保险的确立，抵御人口老龄化高峰期支付危机，为我国经济的发展和社会的长期稳定提供重要支撑条件。

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