地方隐性债务分析 PPT

总
结
一个政府只有维持健康的经济活动（GDP）及由此创造健康的财 政收入，才能保持对债务的支付能力。
对于现代政府来说，借债并对债务进行有效的管理，已是国家 治理重要的组成部分。一个负债累累的政府不是好的政府，一个不借 债的政府同样也不是一个会治理的政府。实际上，对于公共设施的资 本性支出来说，以债务融资来提供所需资金其实是最公平的 方式。然而，有了债务就应有债务管理。若说治国即理财，这个理财 必然包括“理债”。总之，有债务并不可怕。可怕的是，一个政府有 了债务，却没有债务管理，或者债务管理水平不高。［而这恰恰是中 国当前存在的问题。
2012 中央政府选择四个地 方政府试点地方债券 上海市/浙江省/广东 省/深圳市
2013 + 江苏/山东省
2014 + 北京/青岛/宁夏/江西
三．地方财政风险的几大表现方面 （1）基于地方政府在 债券市场发行债券受限， 地方政府的债务收入主 要来自银行贷款，债务 融资渠道单一，且贷款 期限一般相对较短，且 主要用于了周期较长的 投资项目，还债压力巨 大。
审计结果显示, 截至2010 年年底, 全国地方政府性 债务余额为107174.91 亿 元, 其中政府负有偿还责 任的债务67109.51 亿元, 占债务总额的62.62% ; 政 府负有担保责任的或有债 务23369.742亿元, 占 21.80% ; 政府可能承担一 定求助责任的其他相关债 务16695.66 亿元, 占 15.58%
(2) 政府负有担保责任的债务。
包括上级财政转贷(外债转贷、国债转贷、农业综合开发 借款、其他财政转贷) 中, 投人有收益的竞争性项目的债务; 政府 担保的融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位的直 接债务; 扣除已明确由财政性资金直接偿还的债务。
随着以放权让利为特征的的渐进式改革，地方政府逐渐成为拥 有自我发展目标的行政和经济实体，由原来的彻底服从于中央政府的 分支机构逐渐转变为财政上“自负盈亏”的公共主体。 地方政府的“公共主体性”客观上要求它在经济建设发展、社 会治安的维护、以及可持续发展战略的落实等方面需要一定的资金支 持，而中央赋予地方的“财权”与“事权”的并非对成，加上地方政 府可以利用的资源非常有限以及法律上对地方政府债务约束，不得已 地方政府各职能部门自觉不自觉地、公开或隐蔽地、直接或间接地以 地方政府“多元化融资”等多种名义举借大量债务。
【摘要】公共债务以及与之相关的财政风险已成为全球关注的 问题。本文主要考察了中国政府的财政风险，尤其是地方政府 层面的财政风险。在当前中国政府间关系体制下，地方政府无 权借贷以及为任何借贷活动提供担保。然而，几乎所有的地方 政府都卷入了主要以或有负债形式存在的地方债务活动中。虽 然在未来一段时间里，中国地方政府不会出现严重债务危机， 但是其存在着一定程度的隐性债务风险。因此在当前中国深化 改革的过程中，建议改革政府间关系以及授予地方政府借贷权 限，使地方政府的债务融资受制于透明的债务市场。
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财政风险：是指财政发展过程中，受外部或内部因素影响，而 导致的地方政府正常履职出现问题的可能性。
一．地方政府债务发展及基本概况 （一）法律法规对地方政府借债及融资的有关规定
（1）《中华人民共和国预算法》第二十条明文规定，地方各级 政府 预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；第二十八条规定， 除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。 （2）《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国 务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政 拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的 国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供 担保。
（2）地方政府缺乏相应的 债务管理机制及能力，且地 方政府借贷主体不规范，主 要是地方公共部门自行借贷， 但地方财政部门却充当债务 人。松散的借贷行为既不利 于债务管理，也不利于财政 风险控制，且容易导致公共 部门中出现财政机会主义 （Fiscal Opportunism）。
（3）债务收入的低效率配置及错配，未能有效合理使用债务收 入，将大量债务收入投入资本市场、房地产市场、高能耗高污 染产业以及一些产能过剩的产业，地方融资平台违规借贷融资、 非法贷款、蓄意提高贷款额度。
（2）被动参与 ①为地方企业（主要是地方国有企业）及企事业单位提供隐 性担保
② 地方政府向公共服务部门提供直接的或间接的借贷担保
③成立地方国有投资公司（GOIC），建立地方投融资平台，发 行企业债券及向政策银行和商业银行借贷 （ 1990 上海成立“上海城市建设投资公司”）
但由于近些年 来 ，地方债务 出现了一些未能 偿还及面临违约 的情况下 ，金 融机构开始对此 产生警惕。要求 地方政府提供明 确的担保才予以 借贷 。
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2 0 0 9 年财政部在登记地方政府性债务的报表中, 对地方政府债 务给予了新的分类:
(1) 政府负有直接偿债责任的债务。包括地方政府债券; 上级财 政转贷( 外债转贷、国债转贷、农业综合开发借款、其他财政转 贷) 债务中, 投人无收益的公益性(基础性) 项目全部以财政性资 金作为偿债资金来源的债务; 政府部门和机构拖欠单位与个人的 债务; 经费补助事业单位举借的已由财政性资金直接偿还的债务; 融资平台举借的已明确由财政性资金直接偿还的债务。
政府或有负债：由过去事项形成的可能义务，其存在须通过未 来不确定事项的发生或不发生予以证实；或者由过去事项形成 的现时义务，但由于履行该义务不确定会导致资源的流出或该 义务的金额不能可靠计量而未被确认。从我国财政体制的现金 收付制原则角度而言，政府或有负债是在现行财政体制下未被 纳入正常的财政预算内，而当某一特定事件发生后会导致支付 缺口，并由政府承担一部分最后的偿还责任，从而有可能对政 府财政构成压力和风险的预算外债务。
（二）地方政府债务发展状况 1997年 亚洲金融危机后, 通货紧缩、消费不足、经济低迷使得地方金 融机构的风险日益暴露, 为维护金融与社会秩序的稳定, 地方 政府不得不承担其支付缺口（这一时期地方政府的债务还表现 在大量的拖欠款项, 如粮食亏损挂账、拖欠公务员和教师工资、 拖欠养老金等）。 1998——2005 我国实行积极财政政策期间, 中央政府发行的9900亿元长 期建设国债中约1/3转贷给地方政府使用。
（4）建立地方人大对地方债的约束机制 所有市政债的发行计划，都必须通过地方人大的预算批准。 地方政府必须对地方人大、公众和资本市场公开详细的财政收 支、资产负债表、偿债能力指标的信息。 要求地方政府公布资产负债表与或有负债，对其进行审计。 所有发债的地方政府都必须公布资产负债表，以及或有负债。 由中央审计部门负责对地方政府公布的财政收支、资产负债表 和偿债能力数据的真实性进行审计并公布结果。
相关资料参考： ①马雪彬：地方政府融资平台中的或有负债与财政风险 ②李中义：地方政府债务现状、成因与管控 ③马 骏：中国公共预算面临的最大挑战：财政可持续 以市政债制度硬化地方政府预算约束 建立以市政债为主体的地方政府融资体系 地方举债的改革路径 ④王 蓓：地方财政风险表现形式及化解对策研究 ⑤户沣楠：浅析我国地方政府债务风险及防范
2010年底全国地方性政府债务规模及构成
全国政府性债务规模情况表
The Ratio of Debt Outstanding to GDP: Direct and Explicit Liabilities
The Ratio of Deficit to GDP
三．地方政府参与地方债务融资 （1）被动参与
核心建议： （1）当下需要改革政府间关系，并且需要对地方政府借贷发债 进行合理授权。 ① 或有负债 直接债务
地方融资平台发 行的企业债券
市政债券
将地方政府投融资公司在债券市场发行的城投债( 企业债、 中期票据、短融券等) 转化成中国版本的“市政债券” ② 选择是扩大地方债的范围
促使地方政府的债务受制于债务市场，并且建立有效的债 务管理机制及改善地方政府债务透明度，提高地方政府在债务 市场中的竞争力。 （2）借鉴经合组织国家经验，在各层级政府建立债务控制系统 及相应控制政策，且纳入到相应的预算管理当中。 选择允许发债的地方政府的若干主要指标/因素可以包括： 债务余额占财政收入(包括转移支付）的比例、还本付息占财政 收入的比例、地方政府净金融资产 、财政透明度（资产负债表， 或有负债的披露等）、财政可持续性（中长期财政与债务预 测）、违约记录等。
（4）地方财政实行现金收付制度，或有债务不能有效估算且纳 入地方预算系统，以及地方债务系统透明度极低，不能接受有 效监督。
（3）债务收入的低效率配置及错配，未能有效合理使用债务收 入，将大量债务收入投入资本市场、房地产市场、高能耗高污 染产业以及一些产能过剩的产业，地方融资平台违规借贷融资、 非法贷款、蓄意提高贷款额度。
（3）立法规定地方债的上限和用途 预算法（或未来的地方财政法）应规定地方政府债的上限 和用途，规定地方政府发债所筹得的资金必须用于资本性项目， 不得用于经常性支出。地方政府的经常性预算必须平衡。地方 人大也应该立法，将本级政府债务控制在某些偿债指标之内 （比如直接债务余额占财政总收入比重或直接债务余额占GDP 比重的上限，直接债务加或有债务余额占财政总收入比重的上 限等）。
论文题目：中国地方财政隐性风险 地方政府学 单松
• 文章作者：马俊（JUN MA) 中山大学政治与公共管理学院教授、博导、教育 部“长江学者”特聘教授 中山大学中国公共管理研究中心主任 • 专著编著：《西方公共行政学理论前沿》《国家治理与公共 预算》 《中国公共预算改革：理性化与民主》 • 文章来源：AJPA (Australian Journal of Public Administration)
2008年底 我国为应对全球金融危机出台了4 万亿元的经济刺激计划, 其中的70% 即28200亿元要由地方政府筹集, 再加上地方的配套 资金以及地方政府的自行投资, 地方政府的资金缺口非常大, 这样以国债转贷、发行城投债、地方政府融资平台贷款等形式 出现的地方政府债务规模出现了超常规增长。
2011年3—5月 国家审计署对全国地方政府性债务进行了全面审计, 此次审计的 范围是所有涉及债务的25590个政府部门和机构、6576 个融资平台公 司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位、9038个其他 单位、373805个项目, 共1873683笔债务。
（4）地方财政实行现金收付制度，或有债务不能有效估算且纳 入地方预算系统，以及地方债务系统透明度极低，不能接受有 效监督。
(5) 地方政府资产的可变现程度低。
根据2012年发表的《中国国家资产负债表研究》，估算了 2010年中国地方政府资产负债情况。一个主要结论是，地方政 府有很多的资产，但绝大部分是非金融资产，占到了80%多。 有较好变现能力的金融资产的比重只有百分之十几。这说明， 一旦地方政府出现偿债困难的话，它通过变现资产来偿债的能 力有限。因此，一些地方政府虽然整个资产负债表上显示有很 大的净资产，但也可承担着很大的偿债风险。
（3）地方政府债券试点 2008-2009年为刺激经济发展，地方政府通过地方融资平台借 贷7.38万亿元较2008年增长了70.4% ，发行企业债券2000亿元。 为改变地方融资平台发行企业债券的状况，中央开始摸索实行 地方政府债券试点。 2009年 财政部推出了 “中央代理发行地方债” 经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市 政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和 支付发行费的地方政府债券。
【关键词】地方政府债务 或有债务 隐性财政风险
地方政府债务： 是指地方机关事业单位及其他地方政府部门为保障基础性 设施建设、提供公益性服务而直接借入的债务和地方政府机关 提供担保形成的债务。 2009年财政部在登记地方政府性债务的报表中, 对地方政府债 务给予了新的分类: (1) 政府负有直接偿债责任的债务。 (2) 政府负有担保责任的债务。 (3) 政府负有兜底责任的债务。