18亿亩耕地

一、为什么要守住18亿亩耕地这条红线？
甘藏春：坚守18亿亩耕地红线是去年政府工作报告中宣布的，所以我理解守住18亿亩耕地，是我国政府为了子孙后代的长远生计负责的一种表现，也是作为一个大国对世界承担责任的一种表现。

保住18亿亩耕地，就确保了中国粮食安全，就使粮食安全有了基本的资源基础，可以从容应对国际形势的变化，不受制于人。

同时，守住这条红线，也保持了农村社会稳定，有利于促进经济发展方式转变、稳定生态环境建设、有序释放建设用地，严把土地闸门，为今后建设预留后备资源。

张大勇：对我们胶南来讲，守住耕地，这不仅是红线，更是底线。

因为它关系到我们的粮食安全和经济发展，关系到胶南的生态安全和社会安全，关系到子孙后代的生存发展。

胶南是青岛的一个县级市，山丘区面积占70%以上。

目前，全市基本农田面积97.994万亩，人均耕地面积1.3亩，基本农田保有率始终控制在土地利用总体规划确定的87.94%。

二、如何使18亿亩耕地这条红线不被突破？
甘藏春：我国耕地现在只有18.27亿亩，在现有耕地中，只有2000多万亩可以作为机动。

守18亿亩耕地这条红线，不是守一个时期，而是要为子孙后代守到人口高峰过去之后，所以说这是个很艰巨的任务。

我认为，守住这条红线有相当的难度，但是有希望、有信心，只要工作到位是能够守住的。

首先，要合理引导、科学用地。

比如说除了耕地之外，沿海地区也有很多未利用土地，在中部地区有很多丘陵地，我们过去为了加快工业化进程，减少成本，不管好地、坏地都占，而许多发达国家的村庄、房屋、集镇都是在山上建的。

再比如，有的地方修了条高速公路，就要搞绿化带，实际上没必要。

我们对用地结构和用地方向要进行调整，这要靠将来的国土规划、城市规划、土地规划来调整，做到不占耕地或少占耕地，这是一个大的措施。

同时，保护耕地要落实责任。

保护18亿亩耕地这个责任，不仅仅是中央政府的责任，也是各级政府的共同责任。

长期以来，有些地方把保护耕地的责任理解成是中央政府或者是国土资源部门的责任，其实保护耕地是各级政府的共同责任！地方在发展经济的同时，还要承担保护耕地的责任，现在问责制正在建立。

还有就是要形成耕地保护多个部门齐抓共管的部门联动机制，目前正在探索这条路子。

还要建立保护耕地的利益机制。

这里面就涉及到，将来国家的主体功能区制度建立起来后，要使不同的区域承担不同的发展使命，保护耕地、维护粮食安全的地区，那是做出很大贡献的，怎样有一个合理的补偿机制，让当地财政、人民群众生活有配套的补偿机制，这也是保护好耕地的一个重要举措。

要大力推进节约集约用地。

我们现在投入的土地和经济效益的比例，远低于发达国家，有的不到人家的1/5，说明集约节约用地的潜力空间很大，所以要做好集约节约用地这篇文章。

要科学调整、利用农村建设用地。

现在农村建设用地是城市建设用地的5倍多。

随着城市化进程加快，农村大量人口进城务工，农村建设用地应该在缩小、减少，这是符合规律的，但是这些年出现了“双增加”的问题：农村建设用地在增加，城市建设用地也在增加。

这说明管理上还有问题，农村建设用地应该重新规划、重新利用。

随着城市化进程加快，农村建设用地挖潜的空间比较大，大部分可以变为耕地。

要结合新农村建设、土地整理等措施，把新农村建设这篇文章做好。

要加大执法力度。

当前土地执法，责任重大，需要探索长效机制，实现土地管理形势的好转。

从大的方面讲，保18亿亩耕地，要有很多综合措施，但还有一条很重要，全国人民都要意识到保护耕地的重要意义，都来支持土地管理，切实保护耕地。

农民群众很支持这项工作，不少老百姓来信说，土地早该这么管了，这说明农民还是十分爱惜土地的。

总之，把这些措施综合起来，常抓不懈，18亿亩耕地的红线我们就能守住。

三、什么是18亿亩红线？
全国耕地总数目要至少保持在18亿亩以上。

决不能因为城市化、及工业化过程而使耕地大量减少。

是经过科学计算得出的，保持我国粮食安全稳定的耕地总数。

四、提出守住18亿亩耕地的相关背景
1999年4月，经国务院批准，《1997年－2010年全国土地利用总体规划纲要》正式实施。

在这个规划纲要中，划定了全国范围内的人们称之为“保命田”、“生命线”的基本农田保护区。

2001年，经国务院批准，我国基本农田保护区划定的范围，又扩展至16.28亿亩，这是号称保障国家粮食安全的“不可逾越的红线”。

党中央又在十六届三中全会上提出，“为了保障国家的粮食安全，要实行最严格的耕地保护措施。

”
2006年3月5日，十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道“红线”。

2006年9月6日，在国务院召开的第149次常务会上，国土资源部上报的《全国土地利用总体规划纲要》没有获得通过。

会议作出了暂缓批准《纲要》的决定，国务院领导要求从长计议、加强研究、继续推进，编制历史性、危机性、战略性的土地利用总体规划。

并且强调，18亿亩耕地的“红线”坚决不能突破，不仅要管到2010年，而且要管到2020年甚至更长时间［2］。

2007年3月5日，温家宝总理在十届全国人大五次会议上再次强调：“今年要把节能降耗、保护环境和节约集约用地作为转变经济增长方式的突破口和重要抓手。

”“节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。

在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。

一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。

”
2008年4月28日，国土资源部部长徐绍史在第三十九个“世界地球日”来临之际特别强调：“中国要严格土地调控和监管，坚守18亿亩耕地红线。

提高土地调控的针对性和有效性，把握调控节奏和力度。

”
五、18亿亩红线的制度含义
18亿亩红线应该是非常正面的表述，它给人的印象是在保护耕地，保护耕地就是保障粮食产出，保证我们不挨饿，一旦没有这个红线，也有一个推理，就是说城市化过程会把我们的耕地大部分吃掉。

它是建立在这样的假设上。

我现在想简单讲讲，这个假设基本上是不成立的。

第一个问题是，如果没有18亿亩红线，耕地会不会减少呢？答案是不会的。

这是非常重要的一个逻辑，这是我们之所以来讨论这个问题的一个非常坚实的经济学的基础。

为什么？一个简单的逻辑是，城市土地价值来源于人群聚集，没有人群聚集就没有城市土地价值，如果大家都分散的话就是农村，而不是城市。

一旦人群聚集起来，就会节约土地，这个逻辑很简单，大家聚集到一块，很多地方空出来了，这是非常简单的道理。

所以，我们一讲城市的时候，就意味着是一种节约土地的制度。

只要城市化，就会节约土地。

所以，很多国家不存在这个问题。

所以说城市化会大量减少耕地，是不对的。

作一个很简单的比喻，如果城市人口密度每平方公里是5000人，这相当于北京朝阳区的密度，这不是很密的，因为东城区和西城区的密度更高，我们可以用不到国土面积3％的土地把13亿人全装下，就是不到国土面积3％可以实现100％的城市化。

道理何在呢？很简单，城市的价值是靠聚集，而城市中心是聚集人口密度最高的，所以导致了一个结果，就是城市作为一个交易中心所带来的生产率创造的价值可能是在城市中心最高，越往外越低。

为什么“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”？或者总理说这番话的意义在哪里？就是因为我们的国情是“人口众多，耕地减少”。

目前我国有13亿多人口，人均耕地却不到1.3亩，而广东、浙江和福建等省甚至在0.6亩以下。

从横向比，这个数字仅为目前世界人均数的四分之一。

所以只有保住全国耕地不少于18亿亩这条红线，才能保证我们的粮食安全和其他经济社会发展，保证国家的长远利益和
民族生存根基大计。

六、守住18亿亩耕地红线的重要意义
守住18亿亩耕地红线意义重大---
“实现粮食基本自给保持农村社会稳定”
首先，是确保中国粮食安全的需要。

实现中国粮食基本自给的耕地面积最低是18亿亩。

因此，保住18亿亩耕地，就使粮食安全有了基本的资源基础。

其次，是保持农村社会稳定的需要。

耕地减少过快，在就业岗位和社会保障体系尚不健全的情况下，将会产生大量"种田无地，就业无岗，低保无份"的"三无"农民，给农村社会稳定埋下隐患。

另外，坚守18亿亩耕地红线还有利于促进经济增长方式转变和稳定生态环境建设成果。

实施土地用途管制制度，可以有效抑制建设占用土地的过度需求，促进形成节约集约用地的倒逼机制，同时减少土地过度开发所带来的生态问题。

目前，我国耕地面积已从1995年的19.51亿亩减少到18.26亿亩，人均耕地更是只有1.39亩，不到世界平均水平的40％。

"人增地减"已成为我国现代化进程中最突出的矛盾。

同时，近年来，我国部分耕地质量降低，在农业科技没有重大突破的情况下，粮食单产持续提高难度加大。

造成目前耕地减少的主要原因是生态退耕、非农建设占用、农业结构调整以及灾害损毁，补充耕地主要是开发、整理和复垦三项因素。

但受后备资源的数量、质量、经济条件以及环境效应的影响，未来耕地补充的能力有限。

从土地开发看，我国耕地后备资源开发潜力不到5000万亩。

从土地整理和复垦看，受资金、政策等条件的限制，通过建设用地的整理复垦补充耕地的规模有限。

总之，目前我国耕地总量逐年减少，后备补充能力有限，形势非常严峻。

五、保障生存红线的措施
努力实现保护耕地和城镇化发展的双赢
毋庸讳言，近年来我国在推进城镇化过程中确实存在着土地浪费现象。

不少地方城镇建设贪大求洋，不切实际地搞大规划大开发。

其后果必然是：一方面城镇建设用地外延扩展过快，导致优质耕地流失加快；另一方面城镇土地利用效率总体偏低，土地粗放利用和闲置问题较为突出。

据专项调查，在全国存量建设用地中，闲置土地、空闲土地和批而未供土地达395万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7.8%。

上述问题的存在有悖于科学发展观的要求，不利于转变经济发展方式，将危及我国经济社会和城镇化的可持续发展。

事实警示我们：推进城镇化不能再走大量消耗土地资源的老路，必须大力推进节约集约用地。

第一，要重视发挥规划对土地利用的统筹协调功能。

各地要紧紧抓住土地利用总体规划修编的良好时机，统筹安排好各类用地，在确保落实上级规划确定的耕地保有量的前提下，兼顾当地城镇化发展的用地需求。

要根据用地情况，区别对待不同地区的用地需求。

对于土地利用效率较高的城镇，要通过土地规划的修编，统筹区域和城乡土地利用，合理调减城市周边的耕地与基本农田布局，为未来发展预留好用地空间。

对于土地利用效率低的城镇，要强化对耕地的保护，把它作为城市扩张的硬约束。

对于那些大城市病明显或人口规模已超过区域生态环境容量的城市，要在城市周边布局永久基本农田和其他绿色开放空间，防止城市无节制地粗放式扩张，促进城市组团式发展。

第二，要切实落实耕地保护和节约集约用地责任制。

按照《总体规划》确定的目标和任务，明确各省、自治区、直辖市耕地保护和节约集约用地的责任，并层层落实到位。

要建立
和完善有关耕地保护和节约集约用地责任的考核体系，将实际耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地的面积和质量、新增建设用地面积等指标作为考核体系的重要内容。

第三，要大力健全耕地保护的经济利益机制。

健全耕地保护的利益补偿机制，加大非农建设占用耕地特别是基本农田的成本，鼓励各类建设利用存量土地和未利用土地；加大对耕地特别是基本农田保护的财政补贴力度，将耕地保有量和基本农田保护面积作为国家确定一般性财政转移支付规模的重要依据，充分调动基层政府保护耕地的积极性；探索建立耕地保护基金，落实对农户保护耕地的直接补贴，充分调动农民保护耕地的主动性。

第四，要进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用。

要通过深化征地制度改革和促进农村集体建设用地依法流转等途径，逐步建立城乡统一的建设用地市场，进一步发挥市场机制在城乡土地资源配置中的基础性作用，从根本上建立健全促进城乡土地节约集约利用的体制和机制。

第五，要积极推进农村土地整治。

按照2009年中央1号文件的要求，不失时机地推进农村土地整治。

有条件的地区，要以农村土地整治为平台，整合各类涉农资金，实行田、水、路、林、村综合治理，有效扩大耕地面积，提高耕地质量，力争在完成补充耕地任务、提高农村建设用地集约利用水平的同时，为城镇化发展提供更多的土地空间。

一是坚守耕地红线，在促进科学发展上有新进展。

科学发展观强调的是以人为本，全面、协调、可持续的发展。

可持续发展就是既满足当代人的需要，又不损害后代人的利益。

从土地利用的角度来说，我们要珍惜每一寸土地，“但存方寸地，留与子孙耕”。

国务院下达给广西的耕地保有量为424.73万公顷，基本农田保护面积不低于362万公顷，这就是广西的耕地红线、高压线。

各级政府和国土资源部门必须严格控制耕地减少数量，确保不越红线、不触高压线。

要严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格执行建设用地定额指标，从严控制增量，科学安排工业用地。

要进一步完善广西耕地保护责任目标共同责任机制，研究建立形成共同保护耕地资源联动机制，从力量整合、规范管理、责任到位等多方面形成齐抓共管耕地保护的工作局面；研究建立耕地保护基金，形成耕地保护利益激励机制，充分调动社会各界保护耕地的积极性。

全面实施广西整村推进土地整理重大工程，从今年开始，计划用4年的时间，投入80亿元，以整村推进方式，全面实施土地整理重大工程，增加耕地数量，提高耕地质量，通过田、水、路、林、村综合整治，切实改善农村生态环境和农民生产生活条件。

二是节约集约用地，在保障科学发展上有新作为。

贯彻落实自治区党委、政府提出的今年完成固定资产投资6000亿元目标任务，就必须把保障发展作为国土资源部门的首要任务，作为工作的重中之重。

在土地资源有限的情况下，要有效保障广西经济社会发展的用地需要，出路就在于节约集约用地，走内涵挖潜之路。

要加快完成第二次土地调查和新一轮土地利用总体规划修编工作，通过第二次土地调查，彻底查清耕地和耕地后备资源的数量、质量和分布现状，结合新一轮土地利用总体规划修编，完成基本农田调查上图补划工作，把基本农田落实到图斑、地块，建立基本农田数据库，并进行规范化管理，为保护耕地、科学规划用地提供依据。

做好土地利用总体规划和利用计划，科学安排土地开发利用的时间和空间布局，努力提高土地利用效率，充分挖掘潜力，清理闲置，盘活存量。

要建立完善节约集约用地的评价体系、考核制度和倒逼机制，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，运用市场价格机制，坚决防止粗放浪费、宽打窄用和低效利用土地。

三是创新管理手段，在土地执法监管上有新举措。

通过建立全区国土资源违法案件动态管理机制，全面加强广西国土资源违法案件调处跟踪和监督管理的力度。

研究制定《广西违反土地管理规定行为处分实施办法》、《广西土地违法案件查处办法》和破坏耕地鉴定标准，及时查处土地违法案件，依法追究土地违法者的法律责任。

健全和完善国土资源执法机制，改进执法监管手段，建立国土部门与法院、检察、公安等部门相互配合联动的处理机制、与
纪检监察相互配合的问责机制。

要充分利用科技手段，切实加强土地执法监管。

综合运用法律、经济、行政和科技手段，通过“天上看、地下查、网上管”等手段，切实加大土地违法违规案件的查处力度，坚决遏制土地违法势头。

要从注重审批转变到审批、监管并重，从注重事后查处转到预防、查处并重上来。

从解决当前突出问题入手，着眼长远发展目标。

同时，要明晰产权关系，维护农民权益，规范市场流转，合理分配利益，稳定和完善农村土地制度。

四是正确处理保增长与保红线的关系，在推进“双保”上有新成效。

要把“双保”作为下一步推动国土管理工作的一条主线，统筹协调，共同推进。

要从服从和服务于整个发展大局看待“双保”，把保增长保红线这两者统筹协调好，保增长是为了发展，保红线也是为了发展，而且是为了长久的可持续的发展，要把能否抓住这条主线作为检验国土部门把握大局、服务大局的关键。

为了完成广西今年6000亿固定资产投资项目，要从指导思想上力求突出一个快字，快审批、快用地、快开工。

快字当头的同时，也要注意切实维护老百姓征地拆迁中的利益，不能顾此失彼，更不能为了加快发展而不谈耕地保护。

目前，广西在深入学习实践科学发展观活动中已经就建立耕地保护共同责任机制进行了有益的探索，正式实施了《耕地保护责任目标考核实施暂行办法》，明确规定将耕地保护责任目标考核结果列为市、县人民政府第一责任人政绩考核的重要内容，严格量化了考核标准。

下一步将通过扎实开展“双保行动”，研究土地审批和监管、节约集约用地、集体建设用地流转、工业地价调整、土地征收、划拨用地等方面的政策，及时向国家提出调整和完善政策的建议。

同时，按照国务院支持广西的有关优惠政策和国土资源部与自治区人民政府签订的合作备忘录，积极稳妥地推进土地利用管理改革，建立健全国土资源保障和促进科学发展的新机制。