行政诉讼法重点法条释义

第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；（与轻微违反法定程序但不影响当事人实际权力的情形不同，此处为严重程序瑕疵）（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

【释义】本条是关于撤销判决和要求重新作出行政行为判决的规定。

本条是原法第54条中独立出来的一条，并作了一处重要修改，增加了“明显不当”情形。在修改过程中，对程序违法也作了多次调整，最后采用了折中方案，仍将程序违法作为撤销情形，同时将程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的情形作为确认违法判决的适用情形。

撤销判决是行政诉讼中重要的判决形式，其法律后果是行政机关承担败诉责任，依照判决撤销被诉行政行为。判决被诉行政行为撤销的理由是行政行为违法，本条列举了六类违法情形。被诉行政行为只要存在一类违法情形，就应当判决撤销。撤销分为全部撤销和部分撤销，行政行为中部分违法的，应当撤销违法部分，保留正确部分。

一、主要证据不足

行政机关作出行政行为，应当认定案件事实并有相应的证据证明。人民法院审理行政案件，遵循以事实为根据，以法律为准绳的原则，需要审查被诉行政行为所认定的事实是否属实，证据是否充足。判断证据是否充足，涉及证明标准问题。行政诉讼既要查清事实，又要兼顾行政管理特点和实际情况，其证明标准介于刑事诉讼和民事诉讼之间，比刑事诉讼中排除合理怀疑标准要低，比民事诉讼中优势证据标准要高，有观点将之归纳为“清楚而有说服力”标准。由于行政诉讼情形很多，特别是被诉行政行为多样化，很难有一个统一的证明标准，因此本条保留了原法中“主要证据不足”的表述。主要证据不足，是指行政机关作出的行政行为缺乏事实根据，导致认定的事实错误或者基本事实不清楚。主要证据不足这个判断标准有很大包容性，在遵循基本含义的基础上，需要结合司法实践和行政管理实际情况，作出更为细致的规定，如有关对当事人权益影响较大的处罚、许可等案件，应当遵循更严格的证明标准，有关证券类行政案件，证明标准就没有那么严格了。需要指出的是，这个证明标准与二审审查标准、再审条件是一致的。

有的意见认为，证据确凿与主要证据不足的逻辑不周延，主要证据充足但次要证据有所欠缺的，并不能称之为证据确凿。这涉及对证据确凿的理解，考虑到主要证据包括证明案件基本事实的证据和其他事实的主要证据，行政行为所认定事实的主要证据确实、充分的，就可以认为行政行为的证据确凿。证据确凿是主要证据确实、充分的另一个表述。因此，证据确凿与主要证据不足是可以相对应的。

二、适用法律、法规错误

行政机关作出行政行为，查清事实是第一步，然后是适用法律、法规。法院审查行政行为，需要审查行政机关适用法律、法规是否正确。适用法律、法规错误的，属于违法行政行为，应当予以撤销。实践中，适用法律、法规错误主要有以下几种情形：一是应当适用甲法，却适用了乙法；二是应当适用上位法、特别法、新法，却适用了下位法、一般法、旧法；三是应当适用某一条款，却适用了该法的其他条款；四是应当适用某一条款，却没有说明所依据的法律或者援引具体法律条文；五是适用了尚未生效或者已经失效、废止的法律、法规等。当然，本项规定是狭义的，仅指行政行为所依据的法律、法规。广义的适用法律、法规错误，还可以包括超越职权、滥用职权、明显不当等情形。

三、违反法定程序

依法行政包括实体正义和程序正义。行政机关作出行政行为，不仅要结果正确，还要程序合法。行政处罚法、行政许可法、行政强制法等很多法律法规都规定了行政程序，违反了法定程序，就属于行政违法，被诉行政行为应当被撤销。有的意见提出，原法中只要违反法定程序就要撤销，彰显了程序正义，但规定过于严格，目前实施有难度。在程序正义与行政效率、公共利益之间如何取舍？考虑到程序观念在我国很有必要树立且社会基础较差，因此在行政诉讼法中不能弱化程序地位。同时，有些程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，如行政决定书送达迟了几天，也要考虑实际效果和行政成本。因此，本项规定几易其稿，维持了违反法定程序属于撤销情形的原则性规定，同时开了一个小口子，即在程序轻微违法情形下对原告权利不产生实际影响的，判决确认该行政行为违法，一方面对被诉行政行为作出否定性评价，另一方面照顾了实际情况。虽对原告权利不产生实际影响但程序违法非属轻微违法的，或者虽属程序轻微违法但对原告权利产生实际影响的，都适用撤销判决，而非适用确认违法判决。

有的意见提出，违反法定程序标准过低，还要加上违反正当程序。考虑到正当程序是一个学理概念，司法裁量空间过大，对行政机关要求很高，我国依法行政水平正在稳步提高，程序观念本身在逐步树立过程中，立法不宜步子太大，应循序渐进，因此这一意见未被采纳。

四、超越职权

职权法定是依法行政的重要内容。司法实践中，法院审查被诉行政行为，往往第一步就是看被告是否有权作出行政行为。超越职权，就是行使职权超过法定职权的范围，使超过部分没有法律依据。这里的“超越职权”应作广义理解，包括根本没有行政主体资格、超越事务管辖权（甲机关行使了乙机关的职权）、超越地域管辖权（甲地机关行使了乙地机关的职权）、超越级别管辖权（下级机关行使了上级机关的职权）、超越了法律规定的职权（法律规定罚款权但行使了责令停产停业权）等。行政机关必须在其职权范围内行使职权，超越职权所作的行政行为，法院应当判决予以撤销。

五、滥用职权

行政机关滥用职权，是指行政机关作出行政行为虽然在其权限范围内，但行政机关不正当行使职权，违反了法律授予这种权力的目的。滥用职权是一种严重主观过错，针对的是行政自由裁量权，其表面上合法但实质极不合理，因此归入了不合法的范畴。司法实践中，滥用职权一直未得到很好运用，由于刑法中有滥用职权罪，法院很少以滥用职权为由撤销被诉行政行为。对于滥用职权的内涵一直有争论，有宽窄不同理解，有的学者主张一切对裁量标准的严重违背都纳入滥用职权范围。考虑到我国行政诉讼坚持合法性审查原则，任何颠覆性的扩张理解都有违立法初衷和现有制度框架。

六、明显不当

这是新增加的内容。机械式的合法性审查不能满足实践需求，全面的合理性审查却又偏离诉讼制度定位和实际情况。本次修改既坚持了原则，又在推动实质解决行政争议方面作了努力，对于行政机关行使自由裁量权过程中极端不合理的情形纳入合法性范围，增加规定明显不当的，适用撤销判决。明显不当与滥用职权，都针对行政自由裁量权，但规范角度不同，明显不当是从客观结果角度提出的，滥用职权则是从主观角度提出的。考虑到合法性审查原则的统帅地位，对明显不当不能作过宽理解，界定为被诉行政行为结果的畸轻畸重为宜。

需要指出的是，撤销判决与确认违法判决、确认无效判决、变更判决是一般与例外的关系，有些适用情形有包容关系，一方面不能扩大确认违法判决、确认无效判决、变更判决的适用条件和范围，冲击撤销判决的重要地位；另一方面符合法定条件的，应当优先适用确认违法判决、确认无效判决、变更判决。