福利和权益保护的政府职责儿童

福利和权益保护的政府职责儿童

王静

2011-12-13 19:57:46 来源：《行政管理改革》2011年第5期

今年春节的微博打拐事件，前所未有的将公众注意力凝聚到了儿童拐卖和乞讨问题上。刚刚发布的“十二五”规划中也明确写到，“加强未成年人保护，发展妇女儿童事业”。积极回应社会关注和讨论，以此为契机，形成合力推动我国儿童福利和权益保护事业的发展，是政府的职责，也是政府的使命。

以儿童福利为重点，推动社会福利发展

在和谐社会、关注民生的背景下，如何将经济发展的成果转化为人民福利，是政府在现阶段最重要的任务之一，也是建设服务政府和法治政府的重要内容。现代政府要为公民提供“生存照顾”，是政府存在和运行的合法性所在。政府职能转变，更多地就是向提供公共服务转变。社会成员的福利状况是衡量政府公共服务能力和水平的重要指标，如果说政府在推动社会福利方面有一个时间表和优先发展领域，需要根据社会经济发展水平，逐步扩大社会福利范围，提高社会福利水平，那么，14岁以下的儿童福利，是社会福利制度的重中之重，政府应当首先、重点发展儿童福利。“对于政府而言，投入福利是巩固执政基础最有利的武器。儿童福利建设也算得上是投入产出比最高的领域之一”。[1]

目前民政部主管的儿童福利是狭义的福利概念，对象主要是“三无”（即无法定抚养人、无劳动能力、无固定生活来源）的未成年人，实际工作中主要是福利机构中的孤儿、弃婴和农村“五保”供养的孤儿，福利服务范围通常局限于基本生活服务，这与国际上通行的儿童福利范围和领域相差甚远。

随着我国经济实力的不断增强，逐步扩大儿童福利范围，从补缺型救助向普惠型福利发展，是未来的必然趋势。根据经济发展水平和社会发展情况，从传统上的三无儿童，向所有孤儿、服刑人员家中无人照顾的儿童、贫困家庭的残疾儿童和大病儿童、受艾滋病影响儿童、感染艾滋病儿童、流浪儿童和留守儿童，乃至女童、其他困境儿童和问题儿童等逐渐扩展，从目前已经初步完善的儿童司法保护、疫苗接种、儿童福利机构等福利领域向更为广泛的卫生保健、教育和福利服务等更大领域发展，政府在儿童权益保护和儿童福利方面负有重要责任，任重道远。

通过立法，进一步健全儿童福利服务体系

我国目前的儿童福利法律体系，由《宪法》、《未成年人保护法》、《人口与计划生育法》、《食品卫生法》以及有关民法、刑法、刑事诉讼法、国籍法等法律和《疫苗流通和预防接种管理条例》等行政法规、地方性法规、规章和规范性文件等组成，涉及直接或间接与儿童有关的公共服务与公共福利领域，内容涵

盖婚姻家庭、母婴保健、义务教育、儿童收养、司法保护等众多领域。但是，这些规定不仅分散在不同层级的法律文件中，而且缺乏通盘考虑和相互衔接，很多领域是立法的空白地带，造成不少问题处于无人管的境地。

《儿童权利公约》由联合国1989年11月20日大会通过，我国政府于1992年予以批准。①《儿童权利公约》等国际公约和宣言规定了各国政府在为本国儿童提供卫生保健、教育、法律和社会服务方面所必须达到的最低标准，需将国际公约中的宣言和义务根据我国的实际情况予以落实。②我国由全国人大和常委会通过的法律中，大部分草案是由国务院法制办公室和各部委起草，再加上行政法规和规章，数量不可谓不多，因此，政府在将国际法转化为国内法，进而转化为具体行动方面责任重大。

从法治的角度讲，通过立法明确权利义务、界定权力，既可以从条文形式上构建对某一领域问题进行法律规制的框架和基本内容，也通过立法过程完成相关利益主体的博弈，整合各类资源，实现在特定历史社会条件下对某一社会问题的相当程度的解决。立法未必是短期最有效的途径，但却是最具有长远效应和全局统领功能的方法。因此，由政府有关部门，如民政部等牵头起草制定一部对儿童权益和福利予以专门规定的综合性法律草案，名称可暂定为《儿童福利法》，是必要而紧迫的。美国、英国、日本、瑞典、挪威以及我国香港、台湾地区都先后出台了儿童福利的专门法案，可以说统一立法是儿童福利和权益保护的世界趋势。《儿童福利法》的内容包括确保儿童基本生存和健康发展的各个方面，明确儿童福利的相关主体和各自权责、儿童福利的内容、经费来源与渠道、财政投入比例与执行标准、管理和监督体制等相关事宜。 [2]

改革和完善儿童福利行政管理体制

我国儿童福利行政管理体制存在诸多问题，包括缺乏儿童福利概念与价值理念，儿童福利、儿童权利、儿童参与、儿童需要、儿童优先原则和儿童发展理念尚未被广泛接受，缺乏统一、集中、典型的儿童福利政策目标，部门儿童工作政策目标与国家儿童发展总体目标间缺乏内在逻辑联系，有些目标相互冲突等等问题。[3]而且，我国儿童福利管理属于分散而广泛的格局，国务院议事协调机构国务院妇女儿童少年工作协调委员会和民政部、卫生部、教育部、公安部、财政部、发改委、人力资源和社会保障部、司法部、科技部、国家民族事务委员会等政府行政管理部门，以及共青团、妇联、残联等群众团体，都与儿童权益和福利有关，履行法定职责或根据法律法规授权行使权力。总体上看，如此多的部门行使儿童福利的职权，似乎涵盖范围较广，但是没有上位法统一规定，多头管理造成部门职责打架或者权限真空。

因此，亟待建立一个科学、高效、适度统一的儿童福利管理体制，这是儿童福利制度的进一步完善和发展的关键。③法治政府的基本要求之一即职权法定，通过相应的法律设定机构，规定机构的职权和职责，是行政组织法治化的要求，设立机构首先要有法律依据。可考虑和论证在制定《儿童福利法》综合性法律的前提下，依据法律规定，在民政部下设立综合性质的儿童福利局，全面行使儿童福利方面的监管职权。儿童福利局的职责是：以儿童的身心健康发展为导向，履行推动儿童权益保护和儿童福利的职权，在政策制定、宏观管理、方向引导方面，推动社会组织、家庭、社区等共同努力方面有所作为，并通过开展多个专项活动，

分类别、有计划的拓展儿童福利领域和范围，落实《儿童福利法》和其他法律中所确立的儿童福利制度。而由公安部、卫生部和教育部主管的儿童安全、健康福利和儿童教育福利可暂不做调整。儿童福利局与卫生部、教育部、公安部等多个部门以及妇联、共青团委等群众团体之间要建立联动机制，确保儿童福利管理的协调性和有效性。

改革财税制度，落实儿童福利资金保障

在1994年分税制改革、重新划分中央和地方财政比例之后，事权不断下移，特别是基层地方事务无数，而财力有限。儿童福利单纯依靠地方政府无法实现和发展。必须通过财税制度改革落实儿童福利资金保障。改革有两种思路，一种是适当调整中央和地方分成比例，地方获得更多税收，确保一定比例的财政收入用于儿童福利，或者，分成比例不变，但加大中央一般性转移支付；另一种是通过科学公正的程序，加大中央政府专项转移支付，将儿童福利列为专项经费，将各类儿童福利分类，解决福利救济资金渠道不分、标准混同的问题。无论是何种改革途经，都要加强政务公开和监督及政绩考核。

此次微博打拐事件，反映了我国儿童拐卖的现状，绝大多数被拐儿童是缺乏足够照顾的农村儿童和流动人口儿童；儿童乞讨也几乎都是农村儿童。城乡儿童迥异的生存现状给儿童福利和权益保护提出了重大挑战。缩小城乡差别、实现城乡公共服务均等化，儿童福利和权益保护无疑是重要突破口。我国地域广大，各