我国民族区域自治的法制建设历程

p政治法律

我国民族区域自治的法制建设历程

杨雪蓉

摘要民族区域自治法制建设作为我国依法治国基本方略的重要组成部分,对维护国家统一,加强民族团结,促进民族地区经济和社会发展至关重要。我国民族区域自治法制建设经历了四个发展阶段。

关键词民族区域自治法制历程

2001年10月1日,新修改的5民族区域自治法6正式实施。这是我国政治生活中的一件大事。民族区域自治法制建设作为我国依法治国基本方略的重要组成部分,对维护国家统一,加强民族团结,促进民族地区经济和社会发展至关重要。

一、我国民族区域自治的基本内涵

民族区域自治是在国家统一领导下,各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。把握民族区域自治,注意两个方面的问题,一是我国的社会性质决定了实施民族区域自治制度,必须坚持社会主义的方向和道路,这是一项根本原则。我国的社会性质也决定了实施民族区域自治制度,必须坚持党的领导。我国的民族区域自治制度,是在中国共产党领导下,创立并推行到各少数民族聚居地区的,也只有在中国共产党的领导下,才能不断发展和完善。因此,坚持党的领导,也是实施民族区域自治制度的一项根本原则。二是就国家与民族自治地方、中央政权与民族区域自治政权的关系来说,民族区域自治制度是民族地方自治制。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分割的组成部分,所以各民族自治地方与国家的关系是部分与整体的关系,各民族自治地方人民政府与中央人民政府的关系是地方与中央的关系。各民族自治地方的自治机关在维护国家统一,保证宪法和法律在本地方遵守和执行的同时,依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权。换句话说,作为民族自治地方或自治机关,无论具有多么大的自治权限,基本都不可能拥有自己独立的宪法,于此同时,国务院或上级国家机关必须保障民族自治地方自治权利的行使。因此,民族区域自治制度,完全不同于/独立0、/自治0,民族自治地方与联邦制下拥有程度不同的民族主权的/自治共和国0、/自治邦0具有本质上的区别。

二、我国民族区域自治法制建设历程

民族区域自治法制建设,是我国社会主义法制建设的重要组成部分。国家从制定宪法开始,就对民族区域自治作了规定,颁布了专门的法律、法规,距今50多年的历史大致经过四个发展阶段。

(一)1949年至1966年,初步建立阶段。

1949年9月29日,中国共产党、各民主党派、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表所组成的中国人民政治协商会议通过了具有重要历史意义的5中国人民政治协商会议共同纲领6。5共同纲领6具有临时宪法的功能,是当时有关国家根本政策和制度的具有最高法律效力的规范性文件。5共同纲领6中规定:/各少数民族聚居的地区,应实行民族区域自治,按照民族聚居人口多少和区域大小,分别建立民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区域,各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。0同时还明确提出了民族区域自治的概念及相关政策,1952年,为了贯彻落实5共同纲领6关于民族区域自治的有关规定,中央人民政府政务院会议通过并颁布实施5中华人民共和国民族区域自治实施纲要6,这是中国第一部专门为实施民族区域自治而制定的专门法律,具有基本法的性质。5实施纲要6的制定,为民族区域自治制度规定了基本形式和法律规范,对民族区域自治作了全面而详尽的规定。其基本内容包括,明确了各民族自治区都是中华人民共和国不可分离的一部分,维护祖国统一,并规定了各民族自治区(当时没有从名称上区分行政地位,无论哪一级通称自治区)自治机关的领导关系和隶属关系;规定了建立自治区的类型、条件,行政

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区域原则,自治区名称组成办法。以上内容比较符合当时的实际情况,并为以后5宪法6的有关条款提供了参考,为5民族区域自治法6提供了一个很好的蓝本。1954年9月20日,第一届全国人民代表大会第一次会议通过我国建国以后通过的第一部宪法)))5中华人民共和国宪法6。宪法明确规定了民族自治地方的行政地位为自治区、自治州、自治县三级,规定了民族自治地方自治机关在财政、军事、制定自治条例和单行条例以及使用语言文字等方面的自治权。宪法在我国历史上第一次将民族区域自治作为在统一的多民族的国家内实现民族平等、实现多民族互助团结的唯一正确的重要政治制度载入国家的正式宪法内,具有里程碑的意义。从此,我国的民族区域自治制度就取得了根本大法的肯定和确认。与此同时,为加强民族区域自治的法制建设,在此基础上,中央及地方人民政府又通过和制定了有关民族区域自治的法律法规,从新中国建立以后到1966年3月,约有105件,其中关于人民政权建设的72件、社会改革的12件、经济文化的2件、财政的2件、征收农业税的8件、其他5件。

(二)1966年至1976年,停滞阶段。

/文化大革命0十年动乱期间,全国各项事业都遭受到了极大的破坏,民族工作也未能幸免。/四人帮0诬蔑民族区域自治是/人为制造分裂0、/搞独立王国0。民族自治地方也成立了党政合一的机构)))革命委员会,取消了民族自治地方的自治机关,民族区域自治名存实亡。不仅如此,在阶级斗争扩大化思想的影响下,还将民族问题与阶级斗争划了等号。1975年的5宪法6中,大大删减和省略了有关民族区域自治的内容,特别是关于民族自治地方的自治机关的组织原则和具体自治权等。从我国民族区域自治角度来说,该宪法与1954年5宪法6相比是倒退,从而使民族区域自治只有外壳而无实质内容,大大削弱了民族区域自治的法制建设。

(三)1976年至1984年,恢复和发展阶段。

民族区域自治法制建设的恢复和发展主要体现在1984年5民族区域自治法6的颁布实施。文革过后,极/左0思潮在各个领域不同程度地存在。1978年5宪法6关于民族区域自治的有关规定基本恢复到1954年5宪法6的水平,较之1975年5宪法6而言,无疑是一个巨大的进步。但有些规定仍留有/文革0印记,如,民族自治地方的自治机关包括国家行政机关在内仍然沿用/革命委员会0的称谓。直到1979年7月1日,五届人大二次会议通过修改宪法若干规定的决议,才把/革命委员会0修改为/人民政府0。1982年,我国颁布了第四部宪法。该宪法完全恢复了1954年5宪法6中关于民族区域自治的内容和条款,又根据社会主义建设新时期的特点,从当前民族自治地方的实际出发,扩充了新的法律规范。规定民族自治地方的人大常委会主任或副主任、自治区主席、自治州州长、自治县县长应当有实行区域自治的民族公民担任,该宪法还特别规定,民族自治地方的自治机关根据本地方的实际情况贯彻国家的法律政策等。这些创造性和规范性的规定为后来的5民族区域自治法6的制定和修改提供了立法的根本法基础和依据。

1984年颁布实施了5民族区域自治法6。该法作为我国实行民族区域自治制度的基本法律,其法律效力仅次于宪法而高于其他有关民族自治的法律法规,与宪法共同成为解决我国民族问题的指导思想和行为准则。5民族区域自治法6包括序言、总则、民族自治地方的建立和自治机关的组成、自治机关的自治权、民族自治地方人民法院、人民检察院、民族自治地方内的民族关系、上级国家机关的领导和帮助、附则等共七章六十七条。特别是自治法对自治机关应该享有的包括政治、经济、财政、文化教育等各方面的自治权,都作了详细规定,而且就其性质、内容、实质及特点的规范也有了重大发展,呈现出愈益扩大、明确具体而又法律化、制度化的重要特征。所以,1984年的5民族区域自治法6,既是我国民族区域自治实践进入一个以经济建设为中心的新时期的标志,又是我国民族区域自治政策进入一个民主法制建设新阶段的标志,充分说明我国民族区域自治法制建设体系已基本形成,具有划时代的意义。

(四)1984年至今,健全和完善阶段。

从5民族区域自治法6颁布以后,各民族自治地方着手以本地方的自治条例制定工作,到1991年12月已有100个自治州和自治县制定了自治条例,各有关省、自治区分别制定了实施民族区域自治法的规定。同时,各民族自治地方还根据本地区政权建设和社会主义现代化建设的需要,制定了若干单行条例、自治条例和关于实施民族区域自治法的细则。这些是民族区域自治法的配套法规。除此之外,我国制定的其他法律中还有关于民族区域自治法的规定。这些法律包括:5中华人民共和国全国人民代表大会组织法6、5中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法6、5中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法6、5刑法6、5刑事诉讼法6、5民法通则6、5民事诉讼法6、5婚姻法6、5继承法6、5矿产资源法6、5森林法6、5草原法6,等等。这些立法从政治、经济、文化、风俗习惯、宗教信仰等各方面对少数民族的权益给予保障,标志着民族区域自治法制建设走向健全发展之

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