提升地方(基层)政府公共危机管理能力的思考

提升地方（基层）政府公共危机管理能力的思考

[摘要]：危机管理作为政府行政的最重要的管理职能之一，同时也是政府能力的重要组成部分。当危机来临时，第一个接受考验的是地方政府，所以危机管理能力建设应是地方政府能力建设的一个重点。对于突发公共事件的管理与控制，及时有效的处理公共危机已经成为地方政府面临的一大挑战。然而，我国在危机管理的理论和实践上都不够成熟和完善，尤其是地方政府缺乏可以迅速启动的政府危机管理协调机制和完善的政府危机管理评估机制等，而且地方政府官员普遍缺乏危机意识，缺乏对应危机的有效方法、过硬的心理素质和应急能力。因此，我国地方政府在对危机管理总结经验、吸取教训的同时也要借鉴西方发达国家地方政府的危机管理理论和经验，弥补自身危机管理体系的缺陷，为完善我国地方政府危机管理机制寻找新思路、新方法。对于提高地方政府能力，全面履行政府职能，构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。

[关键词]：危机管理，地方政府，政府能力

一对危机管理相关概念的界定

我国总体应急预案按照发生过程、性质和机理将突发公共事件分为四类:一是自然灾害。主要包括水旱灾害,气象灾害,地震灾害,地质灾害,海洋灾害,生物灾害和森林草原火灾等。二是事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故,交通运输事故,公共设施和设备事故,环境污染和生态破坏事件等。三是公共卫生事件。主要包括传染病疫

情,群体性不明原因疾病,食品安全和职业危害,动物疫情,以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。四是社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件,经济安全事件和涉外突发事件等。

公共危机具有以下几个特征: 1、突发性和紧急性。由于危机来得突然，又有很强的冲击力和破坏力,往往使人们措手不及。如果处理不当可能会给公共生活和公共秩序带来巨大的破坏; 2、不确定性和易变性。这是危机的最重要的特点之一,即事件发生的时间、形态和后果往往无规则,事先难以准确预测; 3、危害性和破坏性。这是危机的本质特征,一个事件或一个状态之所以被称为危机就在于人们正常的工作和生活秩序受到影响,基本的价值受到威胁,如果不加以及时控制,一个群体或一个社会就有可能被肢解,发生混乱。

那什么是公共危机管理?有些学者认为公共危机管理有广义和狭义之分，广义的公共危机管理是指政府在危机意识或危机观念的指导下，依据危机管理计划，对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制、协调处理的全过程。狭义的公共危机管理通常与危机处理的概念一致，指政府对已经发生的危机事件的处理过程。包括监测、预防、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施。[1]还有学者认为，公共危机管理是政府针对突然发生事件的管理，目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，并及时有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。[2]另外一些学者认为，公共危机管理是指政府针对自然界或者社会预测和识别可能发生的危机或正在发生的危机，进行事先预测防范、事后妥善解决的

一种战略管理手段。公共危机管理的目的是最大限度的降低人类社会悲剧的发生[3]。

综合以上观点可以认为，所谓公共危机管理，就是指政府公共管理机构针对危机的特点，通过组织政府、群众、社会等相关力量，在监测、预警、干预控制、应急处理、评估、恢复以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施，防止可能发生的危机，处理己经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身安全和财产，从而保障人们正常生产和生活的活动，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展。

二地方政府能力

国家设立地方政府的主要目的就在于有效的统治和管理，谋求地方的发展与稳定，而地方的发展与稳定又反作用于国家的政治统治，保证全国的政治稳定和社会发展，所以可以说地方政府是国家政治统治的奠基石。地方政府是中央对地方实施有效统治的工具，是中央有效回应社会需求的工具。

所谓地方政府能力，还是相对中央政府能力而言的，是指地方政府能够有效制定品质优良的公共政策，并通过积极有力的政府行为将其转化为理想的政策现实，从而为社会和公众提供广泛良好的公共物品和公共服务，进而促进国家、社会及政府自身的稳定、健康和可持续发展。它具体包括地方政府的社会政策能力、社会资源汲取能力、社会管理创新能力、公共服务能力、危机管理能力和信息化能力等。

在这些地方政府能力的元素中，本文着重讨论的是地方政府的危机管理能力。危机管理能力是指政府作为公共利益的维护者，面对突发性公共危机事件，运用行政资源应对和处理公共事件，减少损失，保证人民群众生命财产安全的能力。

三我国地方政府危机管理存在问题分析

1、危机管理体制不健全

从现实情况看，多数危机事件起源于基层，地方政府理应成为危机事件的主要处理者。由于体制的原因，我国的行政权力主要集中在上层，而地方政府特别是县、乡基层政府手中掌握的权力和资源较有限，危机发生时过多依赖上级政府和有关主管部门，由此导致地方政府应急反应迟缓，处置效率低下。目前，西方发达国家危机管理重要原则之一，是“分级响应，重心下移”，危机管理重心在地方政府，不同级别危机事件由相应级别政府应对管理，从实践看，这种管理模式值得我们借鉴。

现代危机事件综合性、跨地域性的特征越来越明显，而我国的危机管理缺乏专门的管理机构，多头管理、条块分割的现象比较严重。一个大的危机事件处置常涉及到公安、消防、交通、通讯、医疗卫生、环境保护、民政、教育、文化等多个政府部门，危机事件发生时临时成立应急指挥部，将这些部门有效协同在一起，其难度相当大，一旦出现互相扯皮、踢皮球等现象，会大大影响危机管理的效率，甚至会导致危机处置的重大失败。

2、政府公务员危机意识薄弱

我国目前正处于一个周期相对长的和平时期，大部分地方政府及主要领导将主要精力放在经济建设上，对危机的发生往往抱侥幸心理，认为建立完善的危机管理体系对地方发展作用不大，而且还分散领导精力，普遍对危机管理重视不够，投入不足。一般政府公务员更缺乏危机意识，他们习惯部门常态管理，有的公务员对什么是危机管理，政府在危机管理中应承担什么样的责任等基本问题不了解。这种状况，导致了近年来我国的一些危机事件如矿难、食品安全问题等频频重复发生且危害巨大。

3、对危机管理的投入不足

一个有效的危机管理系统必须建立在多种资源的支持系统基础上。危机管理缺乏必要的和充分的资源支持，无异于空中楼阁。[4]一个现代化的危机管理的资源支持系统，必然要包括危机管理的财政资源系统和物资资源系统。即便基层政府具有一定危机意识，但苦于财力不足，无法对危机管理形成足够的支持。比如近些年来我国南方不少县市水灾频繁，且危害极大，地方政府在防洪工程规划建设中，却只能顾及城区而很难保护乡镇，只能按低标准修建而无法抵御现在常常发生的五十年一遇、百年一遇的大洪水。至于各类应急预案的演练，更是常常因为资金的问题而难以进行。

4、缺乏有效的危机预防机制

英国危机管理专家迈克尔·里杰斯特曾说过一句名言：“预防是解决危机的最好方法。”如果把危机比作一场突如其来的暴雨，那么