公益诉讼的原告适格问题

谈公益诉讼的原告适格问题

【关键词】民诉法；公益诉讼；公益诉讼；适格主体

2012年正式通过的民诉法修正案，首次将公益诉讼以法律的形式确立，无疑为我国公益诉讼打开一扇“广阔的大门”。大门敞开的同时，公益诉讼现状与保守的法律制度设计之间的巨大鸿沟备受争议，而公益诉讼的适格主体问题就首当其冲。

新《民诉法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一规定突破了传统民事诉讼原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织的条件，现在“事不关己”也可起诉。2009年江苏省无锡市中院受理的粉尘污染案，因为当时的原告来自北京而遭到质疑，2010年重庆绿色志愿者联合会就某发电公司二氧化硫减排不力提出的公益诉讼，同样未被受理。新法修正为公益诉讼的起诉人可以与案件无直接利害关系，无疑为解决司法实践中的难题迈出了坚实的一步。然而，公益诉讼之门打开的同时，“法律规定的机关”、“有关组织”等模糊的概念又为司法实践设置了重重门槛。

首先，“法律规定的机关”应当作狭义理解，仅指现行法律直接明确规定可以就某一领域提起公益诉讼的机关。目前只有海洋环境保护法中明确规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”海洋环境监督

管理部门是目前唯一法定的原告主体。

就“法律规定的机关“否包含检察机关还存在着争议。就笔者认为，检察机关可以充分利用自身职能，发挥所积累的民事公益诉讼经验，帮助法律规定的机关和有关组织当好原告。一是提供线索来源。检察机关既可以接受社会举报和控告的线索来源，也可能在自身履职过程中发现案件线索，可以为公益诉讼的顺利开展提供有益的案件线索。二是移交证据。检察机关自身履职过程中自行发现并依法采取强制措施，如查封、扣押等手段形成的证据，可以移交给其他机关和有关组织作为其提起公益诉讼的证据和依据。三是督促起诉，对于负有监管职责的机关发现污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为后，不积极、不主动地履行监管职责，检察机关可以基于法律监督者的职责督促有关机关提起公益诉讼。四是抗诉和再审检察建议。发现公益诉讼案件的裁判或调解书损害社会公共利益的，检察机关应依职权主动提出再审检察建议或者抗诉，不受当事人是否申诉的约束。[1]修改后的民诉法虽然进一步强化了检察机关的法律监督权，对民事法律监督权的方式和范围予以拓展，但在民事公益诉讼领域内，还需要法律的进一步明确和完善。

根据民事公益案件的类型，与损害社会公共利益范围相对应、承担相应监管职责的行政职能部门应当有权成为该类案件的原告

主体。如侵害众多消费者合法权益的案件，质量监督管理部门、药品食品监督管理部门、工商行政管理部门等可享有原告资格。当然，

这些机关的原告主体资格也需要得到相关法律的确认。应尽快出台新的司法解释来细化这一规定，以免出现法官以无法律认定的诉讼主体为由，拒绝检察机关及其他机关提起的公益诉讼而出现“青黄不接”的现象。

对“法律规定的有关组织”的理解。组织包括了社会团体、民办非企业单位和基金会三种类型。社会团体是根据《社团管理条例》需要在民政部门登记注册的团体，如消费者协会、妇联等。但这类组织在财政上与政府是供应关系，在管理上受制于政府，有的还行使着一定的管理职能。他们有没有能力和动力去开展公益诉讼，这是一个很大的疑问。从过去和现在的情况来看，官办社会团体没有动力也没有能力肩负起通过公益诉讼来推动公共利益的责任。民办非企业单位是以从事社会服务为基本宗旨、以依法收取合理的费用为来源的组织。主要是学校、医院、博物馆、敬老院、科技文化中心等非营利机构。这类组织主要目的是发展教科文卫体事业，一旦其权益被侵害，政府部门及其背后强大的社会舆论也为其撑腰，无需自行提起诉讼。基金会是通过无偿的资助，促进社会的科技、文化教育事业和社会福利救助等公益性事业的发展，典型的以钱行善的组织。现在的各类基金会种类繁多、管理无序、丑闻频出，立法中的这种模糊规定扩大了作为组织起诉的主体范围，可能会导致“诉讼爆棚”，或者某些基金会负责人利用公益起诉等进行炒作。

事实上，很多推动公共利益的案件都是个人在诉，例如推动火车上的餐车开具发票，推动地铁站台修建公厕、涉及乙肝歧视的多

个个体诉讼，最后也推动人事部、教育部等部门做出规定，明确要求在劳动者就业、大学生录取等环节不得查乙肝。此次修正案把个人排除在公益诉讼主体之外，实为不明智之举，更有人批评直言说这是一种倒退。个人有着参与国家和社会管理的积极性，个人的参与可以促进社会管理发展和完善。目前一些公权力机关和带有官方色彩的社团承担职责、服务社会的意识令人担忧，一旦公益诉讼无所作为也无任何补救措施。相形之下，大量正在兴起的非政府、非营利组织，以及许多具有社会责任感的公民，却对公益诉讼有着更高的热情和愿望、更强的动力和能力。因此，法律应当尽力鼓励而不是限制公民的公益诉讼，最大程度地激活公益诉讼保障公共利益的应有功能。[2]

法案获得通过不是终点，而是法律适用的一个起点。哪些组织适宜提起民事诉讼，要让公益诉讼真正走入司法实践，打开公益诉讼的方便之门，还需要细化有关规范，制定配套的执行细则。而这也需要我们在司法实践中逐步探索。无论如何，一个得到法律制度肯定的公益诉讼新时代开启了，公益诉讼的入法不仅有助于完善民事诉讼制度体系，促进社会公共利益的有效维护，遏制针对不特定多数人的相关违法侵权行为，而且有助于在消费者维权、反垄断、食品安全、环境保护等众多公共领域形成公民积极参与社会管理的可喜局面，进而从根本上促进现代公民社会的培育、建构和养成。

参考文献：

[1]陈文华.公益诉讼制度与检察机关的定位[n].检察日报，

2012-11-07.

[2]阿计.民诉修法公益诉讼制度之检讨[j].群言，2012.02.