简论古德诺的政治与行政思想及启示

ⅹⅹ师范学院

2012－2013学年度

简论古德诺的政治与行政思想及启示

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2013 年 6 月 23 日

简论古德诺的政治与行政思想及启示

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【摘要】：古德诺对政治与行政两分法最大的贡献在于他不但强调了政治与行政之间分

立的必要性，而且强调了政治与行政之间的协调并对之做出了系统的阐释。可以通过政治对行政的适度控制、法外调解——政党的作用、行政的适度集权化这三种方式来达到政治与行政的协调。当前中国处于构建和谐社会的特殊时期，而建构和谐政府在实现和谐社会中具有重要的地位。要构建政府和谐或和谐政府就必须加强政府自身建设，从政府自身做起，做到政府自觉、政府自主、政府自律。因此理顺政府内部的关系，实现政府内部的和谐，是当前我们国家建设和谐社会的一个重要方面。

【关键词】：政治与行政二分法和谐政府体制内和谐

古德诺在《政治与行政》一书中，不仅明确提出政治是“国家意志的表达”，行政是“国家意志的执行”，而且系统地论述了在政治与行政二分的前提下，如何使二者协调发展的问题。也就是如何在“分”的基础上，实现“和”。为阐明这一观点，在逻辑思路上，古德诺分为两步:第一步，从理论层面论证了政治与行政协调发展的方法，结论是政治对行政要有一定的控制；第二步，从现实层面论证了在各国特定的行政体制、政府体制、政党体制下，如何使政治对行政进行适当的和有效的控制。

一、政治与行政协调的路径

（一）政治对行政的适度控制

1、控制必须掌握适度原则

政治必须对行政控制以保证国家意志执行，但为了保证政府的民主性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”政治控制行政奠定了政治与行政二者协调的基础，但要实现二者的真正协调，强调这种控制的适度性就显得尤为重要。古德诺明确指出，政治对行政的控制应该以不使行政体制被利用来影响国家意志的表达为限。

古德诺认为，行政应该服务于政治，政治应该对行政进行适度控制，只有这样政治与行政才能取得协调。政治对行政的控制体现在对行政机构和官员的控制两个方面，从机构这一层次上来说，古德诺认为政治对行政的控制应限于对狭义的执行性机构，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应保持自己的独立性而不受政治的影响。这套机构之所以不受政治的影响是基于这样的事实：它的使命是运用预测和判断，是寻求事

实、收集情报，是要对它打交道的人保持严格的公正无私的态度。从官员这一层次上来看，执行性官员（只须最高级官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，随政党共进退，其余的行政官员应是不受政治影响的事务官以保证行政的高效率。

古德诺强调，如果希望有高效率而又公正无私的行政，如果政策问题是根据民意决定的，那么在行政体制的半科学、准司法、办事和幕僚的那个部分中，就应该做出长期任职规定。而在行政体制的较高层次上，即在那些任职官员对政策问题具有影响性的地方，特别是对那些行政首脑来说，应该避免长期任职。在这种情况下，如果希望确保政策问题由代表人民的机构来决定，就必须对政治控制做出规定，如果这种控制扩及行政事务的所有官员，政府就会失去效率，对很多事情失去处理能力。

2、控制的方式

立法机关对行政机关的控制政治对行政的控制怎样才能够实现呢？古德诺认为，这要视具体的情况而定。如果在政府体制中没有试图规定政治与行政的划分，也就是说政府制度没有采用成文宪法而具有比较坚实而稳定的形式的国家，对行政功能的控制与监督，就会由行使政治功能的政府机构来承担。如在英国，人民通过对议会的控制来实现他们对国家意志表达的控制后，他们就立刻着手使议会——他们的代表，对被委以国家意志执行权的政府机构有一种控制权，他们成功地做到了这一点，结果就产生了现在的内阁对议会负责的体制。

如果在政府体制中没有明确对主要承担政治与行政功能的协调机构在法律上进行了划分，那么政治对行政的控制就在法律之外进行，这是美国政治体制中的情况，这也就是他所谓的法外调节或体制外调节——依靠政党制度来调节。

（二）法外调节——政党的作用

美国的政治体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基本原则之上的。由于按宪法制定的法律授予了执行和行政官员独立的地位，所以要在法定的正式政府体制中发挥政治对行政的必要的控制就不可能了。因此，这种控制就必须在政党体制中得到实现。政党体制保证了政治功能和行政功能之间的协调，这种协调是开展政府工作所必需的。

政党政治对行政的控制是通过政治任命的官员来实现的，由于实行了文官制度，政党政治对行政的控制不再像政党分肥制那样是一种全面的彻底的控制，而是一种有限度的控制。政党通过控制政治任命的官员控制政府，而政治任命的官员通过一系列规章制度实现对政府行政的控制，在原则上公务员（事务官）基本不受政治控制（公务员实行职务常任一般不参与政党活动）。在美国，政党不仅担负起了挑选在政府体制中表达国家意志的机关

的成员，即立法机关成员的责任，而且担负起了挑选执行这种意志的人员，即执行官员的责任。政党必须选择中央的执行官员，因为分权原则的采用已使他们不受任何有效的立法控制了。政党必须选择所有的地方官员，因为行政体制极端分权的特点使他们不受任何有效的国家（或州）的控制。也就是说，政党通过对立法机构成员和执行机构成员的挑选，可以弥补三权分立的法定政府体制割裂的立法机构对行政机构的某种有效控制；政党通过对中央行政官员和地方行政官员的挑选，可以维护美国地方分权体制下国家行政系统的统一性，有利于建立一种必要的行政集权。

（三）行政的适度集权化

我们坚持行政集权，同时必须更充分地承认一个政府领域，在那里政治的影响是有害的，不论是从行政效率的观点来看，还是从民治政府的要求来看，坚持这一前提都是很有必要的。一个集权的行政体制，如果其中的政治影响很强，就很容易地被用来谋求政党的利益而牺牲民众意志的表达，集权的行政就会成为不负责任的政党领袖的工具。

由于美国是将分权理论精神贯彻比较彻底的国家，它不仅将国家权力作了横向层次的划分，使立法、行政、司法相互分立、相互牵制，而且在纵向层次上实行了中央和地方的分权，从而大大降低了中央集权化程度。尽管美国的这一政治试验有他可取的一面，但是其弊端也不可忽视，在这些弊端中，最大的弊端要数它导致了政治与行政的失调。

古德诺清楚地认识到，这种分权，特别是中央与地方的分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。对于这种情况，古德诺描述说任何国家意志的表达，在表达它的机关对它的执行没有控制的情况下都是一句空话。有关政府理论可能承认地方政治共同体在国家意志的表达上对国家的服从。但是如果国家意志的实际执行委托给不受任何有效的国家控制的地方政治共同体的话，这种地方政治共同体会通过运用其执行权力，或者某种真正的非执行性的或修正的权力，改变由整个国家机关表达的国家意志，以便使之适应被认为是地方政治共同体的需要。

在古德诺看来，在国家与地方政治共同体之间存在冲突的问题上，地方自治政府倾向于牺牲国家的利益，因为它使国家意志的执行即使是可能的，也是非常困难的。反过来说，地方政治共同体要与国家（或州）的整体利益保持适当的关系，就不能完全不受国家（或州）的控制。

二、政治与行政二分法

威尔逊《行政学研究》一文的发表，标志着行政学作为一门独立的学科开始建立。威尔逊在这篇文章中提出了著名的政治与行政二分法，从而划分了行政学特定的研究领域，