第二章 四、古德诺的行政思想

西方主要资本主义国家宪法普遍规定了议 会至上的原则，大都建立了以议会为中心 的政治制度。议会被认为是民意的代表机 关，处于崇高的地位，议会在国家权力系 统中占居主导地位，立法机关控制着行政 机关。议会作为一种国家权力机关和唯一 的立法机关起源于英国。在美国，国会不 仅在地位上居高临下俯视白宫和最高法院， 而且在权力上也是高高在上，承担着治理 国家的主要责任。
（二）国家意志表达与执行的协调
古德诺指出在实际政府过程中需要国家意 志的表达与执行之间某种协调一致。因为 国家两种意志不协调会导致严重的政治后 果，即“法律与执行法律之间缺乏协调就 会导致政治的瘫痪。一种行为准则，即一 种国家意志的表达，如果得不到执行，实 际上就什么也不是，只是一纸空文。另一 方面，执行一种并非国家意志所表述的行 为准则，倒真是执行机构在行使表达国家 意志的权利”。
政治对行政的过度控制，带来的将是无效 率的行政和政府开支的增加。过分扩展政 治控制会进一步破坏政治控制原本的目的。 因为行政组织会被用来实现政党的目标而 妨碍国家意志的自由表达，因为它会使行 政官员感到要求他们做的并非是努力改进 他们的工作，而是唯政党之命是从。
2. 行政的适度集权
古德诺认为，政治与行政的协调不仅取决于政治 对行政的适度控制，而且取决于行政权力的必要 集中。 分权制衡理论是为了防止权力因过度集中，为了 保障公民的权利与自由，但在政治实践中也有不 少弊端，最大的弊端要数分权导致的政治与行政 的失调。古德诺清楚地看到，这种权力分离、特 别是中央和地方的分权，造成了行政力量统一性 的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。
四、古德诺的行政思想
自威尔逊提出政治行政二分之后，古 德诺于 1900 年发表了《政治与行政： 对政府的研究》一书，扬弃了政治学 上立法、司法、行政的三分法，全面、 系统地对威尔逊提出的“政治与行政 二分法”作了进一步的阐释和发挥，
比较系统地阐述了他的行政学思想。
（一）政治与行政二分法理论
对于国家的功能，古德诺认为国家的功能 可以分为政治职能和行政职能，即国家意 志的表达和国家意志的执行，也就是“政 治”和“行政”。“政治”是国家在重大 而且带普遍性的事项方面的活动；“行政” 是国家在个别和细微事项方面的活动，政 治没有必要干涉行政。
古德诺明确指出，政治对行政的控制应该 以不使行政体制被利用来影响国家意志的 表达为限。 古德诺认为政治对行政的控制应限于对狭 义的执行性机构，其他诸如司法、准司法、 统计和半科学性质的政府机构都应保持自 己的独立性而不受政治的影响。
从官员这一层次上来看，执行性官员 （只 须最高级官员） 从属于政治，保证政治对 行政的控制，随政党共进退，其余的行政 官员应是不受政治影响的事务官以保证行 政的高效率。古德诺强调，如果希望有高 效率而又公正无私的行政，如果政策问题 是根据民意决定的，那么在行政体制的半 科学、准司法、办事和幕僚的那个部分， 就应该做出长期任职规定。而在行政体制 的较高层次上，即在那些任职官员对政策 问题具有影响性的地方，特别是对那些行 政首脑来说，应该避免长期任职。
国家的这两种功能，无论是在君主制国家， 还是在民主制国家，都不能够例外，只是 程度不同。在君主制国家，这两种功能区 分并不明显，但是在民主国家，这两种功 能的区分却比较明显。
政治功能与政策和国家意志的表达相关。 古德诺指出，国家意志表达的功能十分广 泛，“政治的功能关系到决定谁最根本地、 谁其次地和谁代理地表达国家意志的问题。 也就是说，它必须解决主权问题和政府问 题。它必须在一个代议政治体制中规定谁 是选民，他们应如何投票、向谁投票，以 及政府体制中应该由什么机构制定法律”。 行政职能则与这些政策的执行相关。行政 既包括司法行政，也包括政府行政。
而如果国家在地方自治政府行政体制中的 唯一控制，即立法控制被解除，而又没有 提供别的控制手段的话，地方政治共同体 就会完全脱离国家或州的控制。于是，中 央政府便会因此而通过加强立法 （因为行 政权在地方手中） 来限制地方的权力，保 证统一。
而一旦地方自治权受到侵害，它便会使用 消极的不执行权来对抗。这样，国家的意 志就无法贯彻，而宪法规定的地方自治权 实际上也受到了侵犯和否定。古德诺认为 要改变这种状况，便只有通过行政集权的 集中这个唯一的途径。
政治与行政的截然分开实际是不可能的， 政治必须对行政实行适度控制，为使这种 控制具有效率，并且能在政府体制中求得， 就必须使行政体制高度集权化。
1. 政治对行政的控制
古德诺认为，政治对行政控制，一般采取 两种形式，一种是法外控制，一种是法内 控制。
（1）法内控制——立法机关对行政机关的 控制
“因为只有行政在一定程度上被集权化了， 才能达到政治与行政功能之间的必要的协 调”。因此，应该鼓励行政集权的趋势， 而不是阻碍它的发展。我们必须坚持这种 集权，不管是从政府效率的观点看，还是 从民治政府的本身存在来看，坚持这一点 都是很必要的。
政治行政二分法理论——质疑与批评
政治行政二分法的提出为公共行政学研究， 提供了理论基础和研究视角，是行政学独 立的号角。同时也可以看到政治行政二分 法理论研究视角在提出之日起就不断的受 到人们的批评。
对这一问题提出抨击的集大成者自然就是 我们熟悉的提出了“行政谚语”的西蒙。 1946年，西蒙发表了一篇“行政的谚语” 的文章，这就是后来西蒙的《行政行为》 一书的基本思想。在这里西蒙认为根本就 不存在放之四海的所谓行政原则。与此同 时沃尔多的《行政的国度》与西蒙遥相呼 应，提出了在公共行政中根本就没有不变 的原则，任何建立这源自文库原则的方法论都是 狭隘的。
在中央政府与地方共同体关系中，存在两 种体制。一种是地方自治政府体制，这种 体制强调国家垄断意志表达权，地方拥有 意志执行权，即实现立法集权和行政分权。 这种体制虽然承认地方共同体对于国家意 志的服从，但是在国家意志表达缺乏对意 志执行控制的情况下，这种服从也仅仅是 一句空话。
另一种是行政集权体制，这种体制强调地 方政府的意志表达权，但是强调国家垄断 意志的执行权，即实行立法分权和行政集 权。
在这两种地方政府体制之下，中央对地方 的控制方式并不相同。在地方自治体制之 下，立法机构执行对地方政治共同体的控 制，因为它常常不给任何表达地方意志的 权力办法来限定其权限。在中央行政集权 体制之下，不是由立法机构，而是由被委 以最重要的行政功能的机关，即主要执行 机构来行使中央对地方政治共同体的控制。
政治对行政的控制怎样才能够实现呢？古 德诺认为，这要视具体的情况而定。如在 英国，人民通过对议会的控制来实现他们 对国家意志表达的控制后，他们就立刻着 手使议会———他们的代表，对被委以国 家意志执行权的政府机构有一种控制权， 他们成功地做到了这一点，结果就产生了 现在的内阁对议会负责的体制。
（2）法外控制——政党的作用
如果在政府体制中没有明确对主要承担政 治与行政功能的协调机构在法律上进行了 划分，那么政治对行政的控制就在法律之 外进行，这是美国政治体制中的情况，这 也就是他所谓的法外调节或体制外调节— ——依靠政党制度来调节。
美国的政治体制在很大程度上是建立在政 府权力分立的基本原则之上的。由于按宪 法制定的法律授予了执行和行政官员独立 的地位，所以要在法定的正式政府体制中 发挥政治对行政的必要的控制就不可能了。 因此，这种控制就必须在政党体制中得到 实现。
在古德诺看来，把每一种功能分派给一个 分立的机构去行使是不可能的。被称为执 行机构的机构，几乎在任何情况下都拥有 大量的制定法令权或立法权。另一方面， 表达国家意志为主要职责的机关，即立法 机关，通常又有权用某种方式控制以执行 国家意志为主要职责的机关对国家意志的 执行。
“尽管人们能够区分开政府的两种主要功能， 但却无法严格地规定这些功能委托给哪些 政府机关去行使”，因此， “实际政治的 需要却要求国家意志的表达与执行之间协 调一致。”
因此，在国家与地方政治共同体之间存在 冲突的问题上，地方自治共同体倾向于牺 牲国家利益，行政集权倾向于牺牲地方自 治共同体的利益。 出于这一原因，实行地方自治体制的国家， 倾向于放弃这一体制，实行行政集权；相 反，实行行政集权的国家，倾向于放弃这 一体制，扩大地方自治权。
在古德诺看来，在国家与地方政治共同体 之间存在冲突的问题上，地方自治政府倾 向于牺牲国家的利益，因为它使国家意志 的执行即使是可能的，也是非常困难的。 反过来说，地方政治共同体要与国家 （或 州） 的整体利益保持适当的关系，就不能 完全不受国家 （或州） 的控制。
政党政治对行政的控制是通过政治任命的 官员来实现的，由于实行了文官制度，政 党政治对行政的控制不再象政党分肥制那 样是一种全面的彻底的控制，而是一种有 限度的控制。政党通过控制政治任命的官 员控制政府，而政治任命的官员通过一系 列规章制度实现对政府行政的控制，在原 则上公务员 （事务官） 基本不受政治控制 （公务员实行职务常任一般不参与政党活 动）。
2.公共政策研究对于政治行政二分法的挑战
公共政策的研究同样批判了政治行政二分法理论。 在公共政策研究中，人们发现威尔逊、古德诺根 据政治与行政二分的原则，把政策的制定与政策 的执行严格区分开来，是与现实不相符的，事实 上政府在执行公共政策方面有着很大的主动性， 存在着行政人员在执行某些较为含糊的或一般性 的法律时广泛地使用行政裁量行为的情况，而且 在政策制定过程中也常常需要对文官加以咨询， 听取他们的建议。有些学者甚至断定官僚处于政 策之中并且在主要的政策中活动。
在美国，政党不仅担负起了挑选在政府体 制中表达国家意志的机关的成员，即立法 机关成员的责任，而且担负起了挑选执行 这种意志的人员，即执行官员的责任。政 党必须选择中央的执行官员，因为分权原 则的采用已使他们不受任何有效的立法控 制了。政党必须选择所有的地方官员，因 为行政体制极端分权的特点使他们不受任 何有效的国家 （或州） 的控制。
也就是说，政党通过对立法机构成员和执 行机构成员的挑选，可以弥补三权分立的 法定政府体制割裂的立法机构对行政机构 的某种有效控制；政党通过对中央行政官 员和地方行政官员的挑选，可以维护美国 地方分权体制下国家行政系统的统一性， 有利于建立一种必要的行政集权。
（3）控制必须掌握适度原则
“政治必须对行政控制以保证国家意志执行， 但为了保证政府的民主性和行政的高效率， 又不能允许这种控制超出其所要实现的合 理目的。”政治控制行政奠定了政治与行 政二者协调的基础，但要实现二者的真正 协调，强调这种控制的适度性就显得尤为 重要。
在西方资本主义国家中，美国总统的权力 应该是比较大的，但是总统的许多权力仍 受到国会的限制，如总统可以任命行政官 员，与外国缔结条约，但必须征得参议院 的同意；虽然总统可以否决国会通过的法 案，但国会有权推翻该否决，使该法案成 为法律；如果国会认为总统犯有“叛国罪、 贿赂罪或其他重罪”时，它有权弹劾和罢 免总统。立法机关可以依靠被授予司法行 政权力而不是政府行政权力的官员，来对 那些执行立法机关意志的官员实行必要的 控制。
1.行政学自身发展的困境
政治行政二分法的提出开创了行政学研究 的理论基石和研究视角。行政学在这一视 角的指导之下在早期主要研究都指向了行 政学独立和行政学科学化的道路，形成了 早期的行政学理论和行政学原则，同时代 的不同学者对于政治行政二分法的怀疑也 一同指向了行政学的早期原则，行政学独 立地位在这一时期受到了动摇。
事实上，在日常生活中，官僚很可能成为 我们政策形成的主要来源。他们提出了与 威尔逊、古德诺针锋相对的观点，认为政 府最重要的活动就是公共政策的产出，政 府运作的过程也就是公共政策的制定与评 估过程。甚至一些公共政策学家指出，行 政活动的全过程可以表明：一定社会的行 政虽然从属于一定社会的政治，服务于政 治，但他们并不是消极地、完全被动地服 从，行政本身就是构成政治的一个重要组 成部分，他要求在执行政治任务的过程中， 不断地做出因地制宜的政治性决策，这些 决策同样也是国家意志的体现。