地方政府大部制改革_组织结构角度的分析_竺乾威

本刊专稿
： ／ ｄ ｏ ｉ １ ０． ３ ７ ８ ２ ． ｉ ｓ ｓ ｎ ． １ ０ ０ ６－０ ８ ６ ３． ２ ０ １ ４． ０ ４． ０ ３ ｊ
地方政府大部制改革 ： 组织结构角度的分析 ＊
竺 乾 威
［ 摘 要 ］ 地方政府自下而上的大部制改革遇到的 一 个 瓶 颈 问 题 是 改 革 后 产 生 的 上 下 部 门 不 对 应 ， 这种不对应产生 了纵向的不协调问题 ， 以至于不少改革 最 终 回 归 原 有 体 制 。 富 阳 在 大 部 制 改 革 中 产 生 的 “ 专委会” 在结构 上较好地解决了这一难题 ， 尽管还存在一些可以改进之处 ， 但仍然值得研究和鼓励。未来的政府机构改革 而组织结构的改革和创新则是地方改革可以考虑的一个重要方面 。 还需要发挥地方的积极性和首创性 ， ［ 关键词 ］ 大部制改革 ； 官僚制 ； 矩阵结构 ； 上下对应 ［ （ ） 中图分类号 ］Ｄ 文献标识码 ］Ａ ［ 文章编号 ］１ ０ ６ ３ ［ ０ ０ ６－０ ８ ６ ３ ２ ０ １ ４ ０ ４－０ ０ １ ７－０ ７
［ １］ ” 这里的垂直的权威模式就是以等级 在合同概念 之 上 。
形式出现的官僚制结构 。 尽 管 网 络 的 形 式 在 发 展 ， 但是官 僚制 的 组 织 形 式 依 然 不 可 低 估 。 斯 蒂 芬 · 戈 德 史 密 斯 在 《 “ 网络化治理 》 一书中指出 ， 政 府 的 组 织、 管理和人事制度 是为 等 级 制 政 府 模 式 而 不 是 为 网 络 化 政 府 模 式 设 计
［ ３］ “ 。 出的 ， 在于 它 纯 粹 的 技 术 上 的 优 越 性 ” 作为一个理性
的和有效 率 的 组 织 形 式 ， 官僚制的基本特点在于它的分 、 ， 工 自上而下 的 权 威 等 级 法 制 和 非 人 格 的 运 作 。 官 僚 制 的优越性在相当程度上是 由 它 的 组 织 结 构 决 定 的 ， 众所周 知， 这 一 结 构 是 由 纵 向 的、 以等级形式出现的命令指挥和 执行系统以及横 向 的 以 职 能 部 门 形 式 出 现 的 分 工 协 作 系 统构成的 。 纵向的命令系 统 保 证 了 指 挥 统 一 ， 使命令指示 从上到下得到迅速地执行 ； 而横向的部门分工则体现了专 业化的要求 ， 比如教育部 管 教 育 ， 卫 生 部 管 卫 生， 以获得做 事的效率 。 但是 ， 官僚 制 的 优 点 在 某 些 方 面 却 往 往 成 了 它 的 缺 点 。 就官僚制组织的结构 而 言 ， 纵向的等级结构在保证指 挥统 一 的 同 时 ， 也 往 往 会 造 成 下 级 缺 乏 主 动 性、 创造性和
地方政府
部门 图例 ： 管辖关系 业务关系
部门
部门 下级政府
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析后一种改革 。 二、 上下不对应 ： 地方政府大部制改革的困境 地方政府自下而上的大部制改革在中央政府 ２ ０ ０ ８年 。 进行的大部 制 改 革 前 后 都 发 生 过 几 个 比 较 典 型 的 例 子 湖北随州 有上世纪 ９ ０ 年 代 初 陕 西 黄 龙 县 进 行 的 改 革， ， 年 进 行 的 改 革 年 浙 江 富 阳 进 行 的 改 革， 以及 ２ ０ ０ ０ ２ ０ ０ ７ 这一改革尽管是省级在地方 ２ ０ ０ ９ 年广东顺德进行的改革 （ 但它有自己的首创性和主动 进行的一个大部制改革试 点 ， 。 性， 并产生了自下而上的改 革 同 样 具 有 的 组 织 结 构 问 题 ） 尽管这些地方政府引发大 部 制 改 革 的 初 衷 不 一 ， 但改革采 ， 取的方式 是 一 样 的 （ 富 阳 除 外） 简单来说就是合并同类 把 性 质 相 近 的 职 能 合 并 到 一 起 组 成 大 部， 以此来减少 项， 机构和人员 ， 解 决 部 门 横 向 之 间 的 协 调 问 题。 黄 龙 县、 随 州以及顺德的大 部 制 改 革 的 一 个 基 本 特 点 是 “ 动 职 能， 动 。它 在 力 图 减 少 部 门 间 横 向 协 调 成 结构 ， 职能结 构 联 动 ” 本的同时 ， 因新建的大部结 构 与 上 级 部 门 不 对 应 而 增 加 了 上下 的 协 调 成 本 ， 用 另 外 的 话 来 说， 横向的打通带来了纵 向的不畅通 ， 从而使得地方 政 府 自 下 而 上 的 大 部 制 改 革 陷 ） 。 入困境 （ 见图 ２ 黄龙县的改 革 因 财 政 问 题 引 起 ， 由 于 机 构 臃 肿， 人员 膨胀 ， 政府入不敷出 ， 赤字 累 累 ， 人多钱少的压力迫使政府 痛下 决 心 进 行 机 构 改 革 ， 精 简 人 员， 其做法就是通过部门 合并来精简机构精简人 ， 撤并党政事业单位５ 将一些 ８ 个， 比 如 将 科 委、 教 委、 体委与文化局合 职能相近的局委合并 ， 。 ， 并为科教文体局 但这一 作 法 并 未 成 功 其 中 一 个 很 重 要
上级政府
毒有害猪肉 等 。 通 过 这 些 部 门 的 合 作 来 确 保 猪 肉 的 品 质
［ ４］ 安全 。 这种部门之间 职 能 交 叉 的 情 况 是 很 普 遍 的 。 再 以 城市 水 资 源 管 理 来 说 ， 建 设 局 负 责 污 水 处 理 厂、 城市污水
管网的建设和管理 ， 水利局 负 责 城 区 内 河 的 配 水 和 水 利 建 ， 设 农 业 局 负 责 家 禽 畜 牧 业 污 染 的 监 督 管 理， 环保局负责 城管执法局负责城区三产服务业 工业污染源的监督管理 ， 。 的管理 在 ２ 在国务院当时的 ０ ０ ８ 年 进 行 大 部 制 改 革 时， 职责 多 达 ８ ６ ６ 个部门中 ， ０ 多 项。根 据 一 些 学 者 的 不 完 全 “ 统计 ， 仅建设部门就与 发 改 委 、 交 通 部 门、 水 利 部 门、 铁道 部门 、 国土部门等 ２ 农业的 ４ 个部门存在职责交叉 。 另外 ，
［ ２］ ” 的。 这表明 ： 今 天， 官僚制政府仍在其社会治理和公共
服务的提供中起着关键作用 ， 这一点在中国尤其如此 。 这是由官 僚 制 组 织 结 构 本 身 具 有 的 优 点 所 决 定 的 。 韦伯曾对官僚制有过最好 的 描 述 ， 说这一组织形式是工业 社会中能够 达 到 社 会 和 经 济 目 标 的 最 好 的 组 织 形 式 。 它 的精密性 、 速度 、 明确性 、 对 公 文 档 案 的 了 解、 连 续 性、 自由 裁量权 、 统一性 、 严格的隶 属 关 系 、 减少摩擦和人力物力开 支是 其 他 组 织 所 不 能 比 拟 的 ， 其 决 定 性 原 因， 正如韦伯指
２ ０ １ ４ 年第 ４ 期 总第 ３ ４ ６期
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想象力 。 横向的部门结构 在 适 应 专 业 化 的 同 时 ， 也会因部 门林立 、 部门职能交叉带来 部 门 之 间 协 调 的 困 难 和 运 作 不 从而影响 效 率 的 发 挥 。 当 然 ， 这一结构在不同的行政 畅， 体系中其作用是有区别的 。 在 联 邦 制 的 行 政 体 系 （ 比如在 中， 在纵向结构中 ， 作为国家一级的联邦政府和作为 美国 ） 次级的州政府不是上下 级 关 系 ， 州 具 有 很 高 的 自 主 权。在 地 方 政 府 及 其 部 门 的 设 立 是 州 的 权 力， 这导致州的 美国 ， 政府部门无需和联邦的政 府 部 门 对 应 ， 也使得各州之间的 政府部门的设置也不尽 相 同 ， 不 存 在 一 个 单 一 的 模 式。但 比 如 在 中 国， 地方政府都是中央政府的下 在单 一 制 国 家 ， 都服 从 国 务 院 。 这 使 得 在 政 府 机 构 的 设 置 上 ， 地 级机构 ， 方政府的部门都是和中央 政 府 的 部 门 应 对 的 ， 比如中央有 。 省就有文化厅 ， 县有文化局 ， 乡有文化站 （ 见图 １） 文化部 ， 从权力配置的角度讲 ， 地方 政 府 中 有 些 应 对 中 央 政 府 的 部 比 如 地 方 层 面 的 文 化 厅， 它是地方政 门属 地 方 政 府 序 列 ， 府的一个组成部 分 ， 而有些则直属中央政府领导（ 比如海 ， 关） 这 些 部 门 尽 管 在 地 方， 但 与 地 方 政 府 没 有 隶 属 关 系， 这就产生 了 地 方 政 府 管 理 中 通 常 所 说 的 条 块 关 系 问 题 。 这种应对关系成 了 后 面 讨 论 的 我 国 地 方 政 府 自 下 而 上 的 大部制改革的一个组织结构上的瓶颈 。
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调， 提高工作效率 。 在我 国 ， 这 种 大 部 制 改 革 有 两 种 形 式， 一种是由中央政府引发自 上 而 下 的 改 革 ， 这是最主要的形 这种改 式 。 另一种是由地方政府 引 发 的 自 下 而 上 的 改 革 ， 革尽管不多 ， 但也构成了 整 个 改 革 的 一 部 分 。 本 文 主 要 分

（ ） 国家社科基金重大招标课题 “ 地方服务型政府建构路径与对策 ” 编号 ： ０ ９＆Ｚ Ｄ ０ ６ ３ ＊ 基金项目 ： 作者 ： 竺乾威 ， 复旦大学国际关系与公共事务学院教授 ， 上海 ２ ０ ０ ４ ３ ３
部门制 ： 官僚制组织结构及其局限 一 、 大部制是我 国 政 府 机 构 改 革 的 一 个 重 要 内 容 。 尽 管 “ 大部制 ” 在２ ０ ０ ８ 年我国 第 六 次 机 构 改 革 中 开 始 成 为 一 个 家喻户晓的词 汇 ， 但大部制改革事实上早在１ ９ ８ ２年的第 只是当时没用“ 大部制” 这一说 一次机构改革中已经出现 ， 法而已 。 比如 ， 人事部与劳 动 部 在 那 次 改 革 中 就 合 并 为 劳 动人事部 。 此外 ， 在２ 一些地方 ０ ０ ８年 的 大 部 制 改 革 之 前， 政府已经开始了类似大部 制 式 的 改 革 ， 尽管其影响是局部 的 。 无论是中央层面还是 地 方 层 面 的 大 部 制 改 革 ， 都旨在 职 能 不 清、 部 门 林 立、 解决政府长久以来存在 的 机 构 重 叠 、 职责交叉 、 权 责 脱 节、 政 出 多 门 的 问 题， 以使政府运转顺 畅， 提高政府 的 工 作 效 率 和 服 务 质 量 。 这 一 点 在 ２ １世纪 初我国提出建设服务型政府以来尤其如此 。 政府的使命就是向社 会 提 供 公 共 产 品 和 公 共 服 务 ， 以 及对社会进行管制 ， 这一使 命 的 履 行 需 要 借 助 一 个 组 织 形 式来完成 。 自工业社会以 来 ， 这一组织形式的基本形态是 官僚制 。 随着 ２ ０ 世纪 ８ ０ 年代政府公共服务和公共产品提 供的市场化和社会化的出 现 ， 尤其是随着政府公共服务外 包的 出 现 ， 使 得 网 络 型 的 服 务 提 供 的 组 织 形 式 开 始 出 现。 尽管如此 ， 以官僚制为基本 形 态 的 现 代 政 府 组 织 并 没 有 失 去它的意义 。 即便在网络 组 织 形 式 已 经 很 普 遍 的 美 国 ， 以 官僚制作为基本组织形式 的 政 府 依 然 存 在 ， 并依然在发挥 作用 。 正如菲利普 · 库伯在 《 合同制治理》 一 书 中 指 出 的， 在美国 ， 今天的 “ 公共管理者是在垂直的权威模式和平行 的协商模式相互交叉的 情 况 下 运 作 的 。 垂 直 模 式 的 权 威 、 资源和影响 力 来 自 治 理 核 心 的 宪 政 过 程 。 平 行 关 系 建 立
［ ５］ 。 产中 、 产后管理涉及 １ 产前 、 ４ 个部委 ”
尽管部门的 设 立 反 映 了 专 业 化 的 要 求 ， 但 部 门 林 立、 职能交叉的状况 也 使 得 部 门 往 往 根 据 自 己 的 利 益 考 虑 问 题， 因 而 导 致 彼 此 间 的 扯 皮 现 象 和 协 调 困 难， 造成行政效 能低下 。 比如 在 我 国 猪 的 监 管 上 ， 曾经有过“ 八个大盖帽 管不了一 头 猪 ” 的 说 法。 如 何 解 决 这 种 部 门 之 间 协 调 困 难、 政出多门和互相扯皮 的 问 题 ， 使 政 府 运 转 顺 畅、 效率提 高 ？ 改革的一 个 选 项 就 是 采 用 大 部 体 制 。 所 谓 大 部 制 改 革， 指的是根据 “ 合 并 同 类 项” 原 则， 将工作性质和职能相 比 如 把 以 前 分 散 的、 各自为政的海 近的部门合并成 大 部 （ ， 陆空运输部门合 并 为 交 通 运 输 部 ） 也就是将职能相近的 减 少 部 门 数 量， 改善部门之间的沟通和协 部门 横 向 打 通 ，