测量中国的财政分权_张光
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二、对既有的中国财政分权的测量的评论
在既有的有关中国财政分权及其影响的经验研究中，绝大部分都使用了地方财政收支占 全国或中央财政收支的比重来操作财政分权变量。尽管它们当中的不少论文发表在 SSCI 杂 志和国内学术期刊（ 如《中国社会科学》、《经济研究》、《管理世界》等，参见表 2） ，但它们用来 测量财政分权的方法都值得探讨。
据我们所知，张涛和邹恒甫于 1998 年发表于英文期刊《公共经济学杂志》（ Journal of Public Economics） 关于财政分权与中国经济增长的论文（ Zhang ＆ Zou，1998） ，是最早使用地方财 政收支占全国或中央财政收支比重的变量，来测量中国的地方财政分权的学术成果。该文使 用了如下三个指标来测量各省级行政区的财政分权水平：
1986 ～ 2002，0
数据
乔 宝 云、范 剑 勇、冯 9 兴元，2005
各省小学入学率、各 各省 1979 ～ 2001 年 入学率，－
省 GDP 增长率
面板数据
经济增长，－
沈 坤 荣、付 文 林， 2005
3，1，4，2，6，5
各省经济增长率
各省 1978 ～ 2002 年 预算内分权，+
面板数据
其一，从算法上来看，如林毅夫、刘志强（ 2000） 、樊勇（ 2006） 和秦强（ 2010） 所指出的，以全 国或中央财政收支作为衡量地方财政分权的基数都存在分母相同的问题（ 当然，这里指的是 同一年的数据） 。由于分母相同，各省财政收入占全国财政收入的比重和各省财政收入占中 央财政收入的比重这两个变量的相关系数必定等于 1，测量的是同样的关系。同样的道理也 适用于其他成对的变量，因此，表 1 中所列的变量立即可以砍掉一半。进而言之，由于分母是 常数，因此各省财政收入和各省财政收入占全国财政收入这两个变量的相关关系也等于 1。 同样的道理也适用于表 1 所列的其他变量。这些变量可用表 3 所列的方式表示出来。
一、财政分权： 概念和测量
诚如施罗德和青木所言，测量分权、建构分权的指标，对于理论和政策研究者而言，是一件
作者简介：张光，厦门大学公共事务学院教授，上海财经大学公共经济与管理学院特聘教授，中山大学公共管理研究中 心兼职研究员。
本文系作者主 持 的 2010 年 度 国 家 社 会 科 学 基 金 项 目“地 方 政 府 行 政 成 本 与 财 政 转 移 支 付 问 题 研 究 ”（ 项 目 编 号： 10BZZ035） 和 2010 年福建省科技厅软科学项目“县财政科技投入决定因素及其成效研究： 以福建省为中心”（ 项目编 号： 2010R0083） 的阶段性成果。
文盲率，+ 师生比，－ 公用设施，－
来自百度文库孙群力，2010
3
各省 预 算 内 支 出 占 28 省 1995 ～ 2006
GDP 比重
+ 年面板数据
注释： * ，+ 和 － 分别代表以正的和负的方向通过 0. 05 水平的统计显著性检验，0 代表没有通过检验。
使用地方财政收支占全国或中央财政收支份额来操作中国各省的财政分权水平的学者， 似乎认为他们这样做是符合“以下级政府的财政收支份额来刻画财政分权程度”国际主流做 法的。但是，使用地方财政收支占全国或中央财政收支份额来操作中国各省的财政分权水平， 完全是对“以下级政府的财政收支份额来刻画财政分权程度”的指标的误用。理由有三：
关键词：财政分权 政府间关系 测量 中国
“财政分权”概 念 被 大 量 的 研 究 用 来 概 括 和 解 释 改 革 开 放 时 期 的 中 国 政 治 经 济 发 展 （ Shirk，1993； Montinola et al. ，1996； 王绍光，1997； 张五常，2010） 。在这些研究中，有相当大的 部分使用了中国官方发表的统计数据，就财政分权对经济增长、政治腐败、土地违法、财政支出 结构、公共物品供给、国民健康、政府规模等重要的政治经济现象的影响做了定量的估计。显 然，对中国财政分权的测量，乃是这类经验研究的发现是否有效的关键。本文的目的是对既有 的测量方法做出评论，并提出我们认为可取的测量方法。
最常见的一种操作方法是以全国的财政总收入或支出为分母、以地方财政总收入或支出 为分子，计算出一国地方财政收支的比重。比重越大，被理解为分权程度越高。这一指标因为 得到国际货币基金组织发布的《政府财政统计》年度数据的支持，而为大量跨国定量研究所采 用。世界银行网站开设了一个叫“财政分权指标”的栏目，对这两个变量及其变形的制作公 式、数据来源及其优缺点做了详细的论证①。同样的方法也可用于国内各地方财政分权的测 量。在这里，正确的操作方法是把包含多级政府的地区的财政收支划分为两块，一是下级政府 的收支，二是上级政府的收支； 然后求出各地区下级政府收支对地区总收支的比例，比例越高 的地方，分权程度越高，反之亦然。
序号 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
表 1： 使用各省财政收支占全国份额操作财政分权变量的各种变形
操作内容 各省预算内收入 /全国预算内收入 各省预算外收入 /全国预算外收入 各省预算内支出 /全国预算内支出 各省预算外支出 /全国预算外支出 各省预算内和预算外收入 /全国预算内和预算外收入 各省预算内和预算外支出 /全国预算内和预算外支出 人均各省预算内收入 /人均全国预算内收入 人均各省预算外收入 /人均全国预算外收入 人均各省预算内支出 /人均全国预算内支出 人均各省预算外支出 /人均全国预算外支出 人均各省预算内和预算外收入 /人均全国预算内和预算外收入 人均各省预算内和预算外支出 /人均全国预算内和预算外支出 各省预算内收入 /中央预算内收入 各省预算外收入 /中央预算外收入 各省预算内支出 /中央预算内支出 各省预算外支出 /中央预算外支出 各省预算内和预算外收入 /中央预算内和预算外收入 各省预算内和预算外支出 /中央预算内和预算外支出 人均各省预算内收入 /人均中央预算内收入 人均各省预算外收入 /人均中央预算外收入 人均各省预算内支出 /人均中央预算内支出 人均各省预算外支出 /人均中央预算外支出 人均各省预算内和预算外收入 /人均中央预算内和预算外收入 人均各省预算内和预算外支出 /人均中央预算内和预算外支出
30 个省 1979 ～ 1993 和 1994 ～ 1999 年面 － 板数据
张晏、龚六堂，2005
13，15，17，18，19， 各省 GDP 增长率
21，23，24，25 等
28 个省 1986 ～ 1992 年、1994 ～ 2002 年、
1986 ～ 1992，－
1986 ～ 2002 年面板 1994 ～ 2002，+
（ 1） DCcbe = 各省合计（ 预算内 + 预算外） 支出对中央合计支出比例，以人均水平表示； （ 2） DCbe = 各省预算内支出对中央预算内支出比例，以人均水平表示； （ 3） DCebe = 各省预算外支出对中央预算外支出比例，以人均水平表示。 张涛和邹恒甫（ Zhang ＆ Zou，1998） 的测量方法被此后发表的大量经验研究论文所追随。 这些研究都以省（ 包括中央直辖市和自治区） 为分析单位，其财政分权指标操作，依对收入与 支出、预算内与预算外、总额与人均、全国与中央（ 作为比较的分母） 不同的采用而出现了不同
各省每百万人口中贪 污贿赂案件立案数
模型和估计技术
1984 ～ 2002 年省级 面板数据
29 省 1993 ～ 2001 年面板数据
续表 2 主要发现*
经济增长，+ 经济波动 +
+
梁若冰，2009
5，6，预 算 内 外 总 各省 土 地 违 法 涉 案 1999 ～ 2005 年省级
+
收支指标
面积
表 2： 发表于代表性学术刊物使用表 1 方法操作财政分权变量的论文概要
论文 Zhang ＆ Zou，1998
财政变量指标 24，19，16
因变量
模型和估计技术
各省 国 民 收 入 增 长 28 个省 1980 ～ 1992
率
年面板数据
主要发现* －
Jin ＆ Zou，2005
3，4，1，2
各省 GDP 增长率
表 3： 财政规模和经济规模变量皮尔逊相关分析结果
各省财政规模 预算内收入 预算内支出 预算外收入 预算外支出
预算内外收入 预算内外支出
面板数据
傅勇、张晏，2007
21
各省 预 算 内 支 出 中
1994 ～ 2004 年省际 基本建设，+
基本 建 设 和 科 教 文
面板数据
科教文卫，－
卫所占比重
傅勇，2010
21，19，25
各省成 人 文 盲 率、小 学师生 比、城 市 公 用 设施综合指标
29 省 1995 ～ 2008 年面板数据
48 2011 年第 6 期总第 158 期
·公共财政·
测量中国的财政分权
张光
内容提要：“财政分权”已经成为中国政治和经济研究的重要概念之一。大量的经验研究考
察了财政分权对中国经济和公共部门发展的影响。既有的关于中国财政分权及其影响的经验研 究成果，大多数采取地方财政收支占全国或中央财政收支的比重来测量财政分权。文章对这类测 量指标进行了评论，并论证了两类正确而且可行的财政分权指标： 各地财政对转移支付的依赖度 和地区内各级政府财政收支份额。
经济社会体制比较（ 双月刊） 49
富有挑战性的工作（ Schroeder ＆ Aoki，2009） 。之所以难，原因之一是我们很难找到能够覆盖 财政分权概念的方方面面的操作性定义，原因之二是我们只能在现有的有限数据基础上进行 操作。
财政分权可定义为，“赋予地方政府一定的税收和支出权限，使之能够独立地决定预算的 规模和结构”（ Li，2010） 。伯德和伊贝尔认为，为了确定一国的财政分权水平，研究者应当回 答如下五个问题： “1. 谁决定谁得到什么收入？ 2. 谁负责什么支出？ 3. 政府间转移是如何运 作的？ 4. 在借贷上，次国家政府具有多大的自由裁量权？ 5. 回答这些问题的制度框架是由谁 来决定的？”（ Bird ＆ Ebel，2006： 504） 我们需要解决的问题是，如何操作这些问题？
诚如世界银行指出的，以地方收支占一国总收支比重（ 或一国内各地区下级政府收支占 地区收支比重） 测量财政分权，仅仅刻画了“财政分权的某些侧面”，它无法提供足够的信息来 回答前面提到的有关财政分权的五个问题。但是，这一指标仍有简单、易于大样本操作的优点 而广为学者们使用。不幸的是，在中国的财政分权研究中，这个指标被众多的学者误用了。
预算外分权，0
经济社会体制比较（ 双月刊） 51
论文 周业安、章泉，2008 吴一平，2008
财政变量指标 15，13，各 省 人 均 财政 收 （ 支） /（ 人 均各省财政收 （ 支） + 人均中央 财政收（ 支） ）
21，19，24，23
因变量
各省 人 均 GDP 增 长 率； 人均 GDP 增长率 标准差（ 经济波动）
本文的正文由四节组成： 第一节对财政分权做概念性梳理，并介绍跨国研究中常用的财政 分权指标： 次国家政府财政收支占全国财政收支比重。第二节考察现有的有关中国财政分权 的测量方法。在这部分，我们首先对大量研究所采用的测量中国财政分权的方法———地方财 政收支占全国或中央财政收支的比重，或者各地人均财政收支占人均全国或中央财政收支的 比重，进行分析，指出这类测量是对跨国研究中常用的财政分权指标的误用。然后，我们对既 有研究中采用的其他测量中国财政分权的方法做简单的评述。第三节论证我们认为正确和可 行的两类指标： 各地财政对转移支付的依赖度和地区内各级政府财政收支份额。我们使用中 国官方发表的相关数据，对这两组财政分权指标做了操作演示。最后是全文总结。
① 参见： http： / / www1． worldbank． org / publicsector / decentralization / fiscalindicators． htm
50 2011 年第 6 期总第 158 期
的变形： 表 1 陈列出了所有可能的变形。表 2 报告了使用这类方法测量中国财政分权的代表 性论文，它的第二栏使用表 1 的序号报告了各篇论文操作财政分权变量的方法。
在既有的有关中国财政分权及其影响的经验研究中，绝大部分都使用了地方财政收支占 全国或中央财政收支的比重来操作财政分权变量。尽管它们当中的不少论文发表在 SSCI 杂 志和国内学术期刊（ 如《中国社会科学》、《经济研究》、《管理世界》等，参见表 2） ，但它们用来 测量财政分权的方法都值得探讨。
据我们所知，张涛和邹恒甫于 1998 年发表于英文期刊《公共经济学杂志》（ Journal of Public Economics） 关于财政分权与中国经济增长的论文（ Zhang ＆ Zou，1998） ，是最早使用地方财 政收支占全国或中央财政收支比重的变量，来测量中国的地方财政分权的学术成果。该文使 用了如下三个指标来测量各省级行政区的财政分权水平：
1986 ～ 2002，0
数据
乔 宝 云、范 剑 勇、冯 9 兴元，2005
各省小学入学率、各 各省 1979 ～ 2001 年 入学率，－
省 GDP 增长率
面板数据
经济增长，－
沈 坤 荣、付 文 林， 2005
3，1，4，2，6，5
各省经济增长率
各省 1978 ～ 2002 年 预算内分权，+
面板数据
其一，从算法上来看，如林毅夫、刘志强（ 2000） 、樊勇（ 2006） 和秦强（ 2010） 所指出的，以全 国或中央财政收支作为衡量地方财政分权的基数都存在分母相同的问题（ 当然，这里指的是 同一年的数据） 。由于分母相同，各省财政收入占全国财政收入的比重和各省财政收入占中 央财政收入的比重这两个变量的相关系数必定等于 1，测量的是同样的关系。同样的道理也 适用于其他成对的变量，因此，表 1 中所列的变量立即可以砍掉一半。进而言之，由于分母是 常数，因此各省财政收入和各省财政收入占全国财政收入这两个变量的相关关系也等于 1。 同样的道理也适用于表 1 所列的其他变量。这些变量可用表 3 所列的方式表示出来。
一、财政分权： 概念和测量
诚如施罗德和青木所言，测量分权、建构分权的指标，对于理论和政策研究者而言，是一件
作者简介：张光，厦门大学公共事务学院教授，上海财经大学公共经济与管理学院特聘教授，中山大学公共管理研究中 心兼职研究员。
本文系作者主 持 的 2010 年 度 国 家 社 会 科 学 基 金 项 目“地 方 政 府 行 政 成 本 与 财 政 转 移 支 付 问 题 研 究 ”（ 项 目 编 号： 10BZZ035） 和 2010 年福建省科技厅软科学项目“县财政科技投入决定因素及其成效研究： 以福建省为中心”（ 项目编 号： 2010R0083） 的阶段性成果。
文盲率，+ 师生比，－ 公用设施，－
来自百度文库孙群力，2010
3
各省 预 算 内 支 出 占 28 省 1995 ～ 2006
GDP 比重
+ 年面板数据
注释： * ，+ 和 － 分别代表以正的和负的方向通过 0. 05 水平的统计显著性检验，0 代表没有通过检验。
使用地方财政收支占全国或中央财政收支份额来操作中国各省的财政分权水平的学者， 似乎认为他们这样做是符合“以下级政府的财政收支份额来刻画财政分权程度”国际主流做 法的。但是，使用地方财政收支占全国或中央财政收支份额来操作中国各省的财政分权水平， 完全是对“以下级政府的财政收支份额来刻画财政分权程度”的指标的误用。理由有三：
关键词：财政分权 政府间关系 测量 中国
“财政分权”概 念 被 大 量 的 研 究 用 来 概 括 和 解 释 改 革 开 放 时 期 的 中 国 政 治 经 济 发 展 （ Shirk，1993； Montinola et al. ，1996； 王绍光，1997； 张五常，2010） 。在这些研究中，有相当大的 部分使用了中国官方发表的统计数据，就财政分权对经济增长、政治腐败、土地违法、财政支出 结构、公共物品供给、国民健康、政府规模等重要的政治经济现象的影响做了定量的估计。显 然，对中国财政分权的测量，乃是这类经验研究的发现是否有效的关键。本文的目的是对既有 的测量方法做出评论，并提出我们认为可取的测量方法。
最常见的一种操作方法是以全国的财政总收入或支出为分母、以地方财政总收入或支出 为分子，计算出一国地方财政收支的比重。比重越大，被理解为分权程度越高。这一指标因为 得到国际货币基金组织发布的《政府财政统计》年度数据的支持，而为大量跨国定量研究所采 用。世界银行网站开设了一个叫“财政分权指标”的栏目，对这两个变量及其变形的制作公 式、数据来源及其优缺点做了详细的论证①。同样的方法也可用于国内各地方财政分权的测 量。在这里，正确的操作方法是把包含多级政府的地区的财政收支划分为两块，一是下级政府 的收支，二是上级政府的收支； 然后求出各地区下级政府收支对地区总收支的比例，比例越高 的地方，分权程度越高，反之亦然。
序号 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
表 1： 使用各省财政收支占全国份额操作财政分权变量的各种变形
操作内容 各省预算内收入 /全国预算内收入 各省预算外收入 /全国预算外收入 各省预算内支出 /全国预算内支出 各省预算外支出 /全国预算外支出 各省预算内和预算外收入 /全国预算内和预算外收入 各省预算内和预算外支出 /全国预算内和预算外支出 人均各省预算内收入 /人均全国预算内收入 人均各省预算外收入 /人均全国预算外收入 人均各省预算内支出 /人均全国预算内支出 人均各省预算外支出 /人均全国预算外支出 人均各省预算内和预算外收入 /人均全国预算内和预算外收入 人均各省预算内和预算外支出 /人均全国预算内和预算外支出 各省预算内收入 /中央预算内收入 各省预算外收入 /中央预算外收入 各省预算内支出 /中央预算内支出 各省预算外支出 /中央预算外支出 各省预算内和预算外收入 /中央预算内和预算外收入 各省预算内和预算外支出 /中央预算内和预算外支出 人均各省预算内收入 /人均中央预算内收入 人均各省预算外收入 /人均中央预算外收入 人均各省预算内支出 /人均中央预算内支出 人均各省预算外支出 /人均中央预算外支出 人均各省预算内和预算外收入 /人均中央预算内和预算外收入 人均各省预算内和预算外支出 /人均中央预算内和预算外支出
30 个省 1979 ～ 1993 和 1994 ～ 1999 年面 － 板数据
张晏、龚六堂，2005
13，15，17，18，19， 各省 GDP 增长率
21，23，24，25 等
28 个省 1986 ～ 1992 年、1994 ～ 2002 年、
1986 ～ 1992，－
1986 ～ 2002 年面板 1994 ～ 2002，+
（ 1） DCcbe = 各省合计（ 预算内 + 预算外） 支出对中央合计支出比例，以人均水平表示； （ 2） DCbe = 各省预算内支出对中央预算内支出比例，以人均水平表示； （ 3） DCebe = 各省预算外支出对中央预算外支出比例，以人均水平表示。 张涛和邹恒甫（ Zhang ＆ Zou，1998） 的测量方法被此后发表的大量经验研究论文所追随。 这些研究都以省（ 包括中央直辖市和自治区） 为分析单位，其财政分权指标操作，依对收入与 支出、预算内与预算外、总额与人均、全国与中央（ 作为比较的分母） 不同的采用而出现了不同
各省每百万人口中贪 污贿赂案件立案数
模型和估计技术
1984 ～ 2002 年省级 面板数据
29 省 1993 ～ 2001 年面板数据
续表 2 主要发现*
经济增长，+ 经济波动 +
+
梁若冰，2009
5，6，预 算 内 外 总 各省 土 地 违 法 涉 案 1999 ～ 2005 年省级
+
收支指标
面积
表 2： 发表于代表性学术刊物使用表 1 方法操作财政分权变量的论文概要
论文 Zhang ＆ Zou，1998
财政变量指标 24，19，16
因变量
模型和估计技术
各省 国 民 收 入 增 长 28 个省 1980 ～ 1992
率
年面板数据
主要发现* －
Jin ＆ Zou，2005
3，4，1，2
各省 GDP 增长率
表 3： 财政规模和经济规模变量皮尔逊相关分析结果
各省财政规模 预算内收入 预算内支出 预算外收入 预算外支出
预算内外收入 预算内外支出
面板数据
傅勇、张晏，2007
21
各省 预 算 内 支 出 中
1994 ～ 2004 年省际 基本建设，+
基本 建 设 和 科 教 文
面板数据
科教文卫，－
卫所占比重
傅勇，2010
21，19，25
各省成 人 文 盲 率、小 学师生 比、城 市 公 用 设施综合指标
29 省 1995 ～ 2008 年面板数据
48 2011 年第 6 期总第 158 期
·公共财政·
测量中国的财政分权
张光
内容提要：“财政分权”已经成为中国政治和经济研究的重要概念之一。大量的经验研究考
察了财政分权对中国经济和公共部门发展的影响。既有的关于中国财政分权及其影响的经验研 究成果，大多数采取地方财政收支占全国或中央财政收支的比重来测量财政分权。文章对这类测 量指标进行了评论，并论证了两类正确而且可行的财政分权指标： 各地财政对转移支付的依赖度 和地区内各级政府财政收支份额。
经济社会体制比较（ 双月刊） 49
富有挑战性的工作（ Schroeder ＆ Aoki，2009） 。之所以难，原因之一是我们很难找到能够覆盖 财政分权概念的方方面面的操作性定义，原因之二是我们只能在现有的有限数据基础上进行 操作。
财政分权可定义为，“赋予地方政府一定的税收和支出权限，使之能够独立地决定预算的 规模和结构”（ Li，2010） 。伯德和伊贝尔认为，为了确定一国的财政分权水平，研究者应当回 答如下五个问题： “1. 谁决定谁得到什么收入？ 2. 谁负责什么支出？ 3. 政府间转移是如何运 作的？ 4. 在借贷上，次国家政府具有多大的自由裁量权？ 5. 回答这些问题的制度框架是由谁 来决定的？”（ Bird ＆ Ebel，2006： 504） 我们需要解决的问题是，如何操作这些问题？
诚如世界银行指出的，以地方收支占一国总收支比重（ 或一国内各地区下级政府收支占 地区收支比重） 测量财政分权，仅仅刻画了“财政分权的某些侧面”，它无法提供足够的信息来 回答前面提到的有关财政分权的五个问题。但是，这一指标仍有简单、易于大样本操作的优点 而广为学者们使用。不幸的是，在中国的财政分权研究中，这个指标被众多的学者误用了。
预算外分权，0
经济社会体制比较（ 双月刊） 51
论文 周业安、章泉，2008 吴一平，2008
财政变量指标 15，13，各 省 人 均 财政 收 （ 支） /（ 人 均各省财政收 （ 支） + 人均中央 财政收（ 支） ）
21，19，24，23
因变量
各省 人 均 GDP 增 长 率； 人均 GDP 增长率 标准差（ 经济波动）
本文的正文由四节组成： 第一节对财政分权做概念性梳理，并介绍跨国研究中常用的财政 分权指标： 次国家政府财政收支占全国财政收支比重。第二节考察现有的有关中国财政分权 的测量方法。在这部分，我们首先对大量研究所采用的测量中国财政分权的方法———地方财 政收支占全国或中央财政收支的比重，或者各地人均财政收支占人均全国或中央财政收支的 比重，进行分析，指出这类测量是对跨国研究中常用的财政分权指标的误用。然后，我们对既 有研究中采用的其他测量中国财政分权的方法做简单的评述。第三节论证我们认为正确和可 行的两类指标： 各地财政对转移支付的依赖度和地区内各级政府财政收支份额。我们使用中 国官方发表的相关数据，对这两组财政分权指标做了操作演示。最后是全文总结。
① 参见： http： / / www1． worldbank． org / publicsector / decentralization / fiscalindicators． htm
50 2011 年第 6 期总第 158 期
的变形： 表 1 陈列出了所有可能的变形。表 2 报告了使用这类方法测量中国财政分权的代表 性论文，它的第二栏使用表 1 的序号报告了各篇论文操作财政分权变量的方法。