关于新时期完善工程质量监督体制的思考

关于新时期完善工程质量监督体制的思考

摘要：建立适应社会主义市场经济体制下的政府质量监督机构是社会发展的必然要求。本文就当前工程质量监督管理体制存在的问题分析，提出明晰权责，依法监督、科学管理、保证质量的方向不断努力是完善新时期工程质量监督体制的根本对策。

关键词：工程质量监督体制问题对策

我国政府过程质量监督是20世纪80年代中期才建立起来的。1984年9月，国务院颁发《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，决定在我国实行工程质量监督制度，提出按城市建立专门的机构，对工程质量进行监督检查。1998年以后《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《工程质量监督工作导则》等国家一系列法律、法规的颁布实施，使工程质量监督管理法规体系日臻完善和健全。20多年来，在各级建设行政主管部门的关心和扶持下，全国各级工程质量监督从小到大，从弱到强，在规范市场、扶优治劣、服务企业、引导消费等方面的作用，赢得了越来越多人们的认可与尊重，已成为治理建设工程质量的中流砥柱。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和完善以及加入WTO的挑战，当前政府建设工程质量监督管理体制的某些方面急需进行改革和调整，刻不容缓。

1当前政府工程质量监督管理体制存在的问题

1.1质量权责不明晰，引发市场化负面影响

当前工程质量监督体制的主要模式是三部到位核验，即在基础、主体结构阶段必须由质量监督机构到位核验，签发核验报告才能继续施工；竣工阶段必须由工程质量监督机构核验质量等级，签发建设工程质量等级证明书；未经质量监督机构核验或核验不合格的工程，不准交付使用。由于工程等级证明书已成为社会有效力的法律文本，按照谁核定谁负责的原则，工程质量监督机构变相成为工程质量的责任者。一旦工程交付使用后出现了质量问题，政府不得不被动给予解决，而直接参加工程建设的各方反而“袖手旁观”，违背了市场经济中的制造者对产品直接负责的规律。这种定位不规范、不科学，性质不明确，加之目前缺乏对检测单位、检测人员条件、检测行为准则、检测违规的法律责任、检测争议等法规规定，常常导致一些监督部门的行为扭曲，集中表现为通过权力和金钱的交易如建设部门搞施工图审查，环保部门、消防部门、地震部门、人防部门、气象部门也有审查要求。很多监管部门在监管环节要收费，有些收费很不合理，权力意识强，服务意识差，工程建设单位、施工单位叫苦不迭。这不仅给工程质量带来重大损害，也严重影响监督机构形象和质量监督工作的权威性、公正性。

1.2政出多门，职能重叠，造成监管效率低下

一方面由于工程建设体制仍存在着政企不分，政出多门的状况，由此形成的局部封闭管理导致许多工程的业主、勘察、设计、施工、监理单位和质量监督站来自同一系统，隶属于共同的主管部门。例如通常省、市二级建设主管部门设立建管处、设计处，或还有工程处、质量处等，下设一个工程质量监督站，监督站受委托工作，很多事情要汇报，要协调。而各省委托权限不一样，同一省内各地委托权限也不一样，布置工作、汇总情况、沟通信息都很困难。这种管理格局基本上是一种内部、封闭式的监督体系，很难实行严格的、公正的监督。常常是有的地方监督与备案受理是两个部门，互不沟通，很多工程不办理备案手续；有的地方监理资质管理部门管监理行为，设计资质管理部门管设计质量行为，检测资质管理部门管检测质量行为等等，各自为政，导致有些质量监管单位仅能管管施工单位现场质量行为，且往往不能与资质管理、市场准入挂钩，监管效率低下。

1.3监督程序繁冗、不规范，不利于有效执行

一方面，我国目前存在的多部门认可式制度监督经常带来程序复杂，资源浪费问题。例如一些地方设有建筑安全监督机构、工程质量监督机构和执法机构分别监管工程质量、施工安全和违反建管法规的行为。质量、安全监督机构在日常监督工作中能够发现违法违规问题，但他们往往没有执法权，而专门的执法机构缺少质量、安全专业人员，难以对质量、安全违法违规行为进行调查取证，导致施工阶段违法违规现象蔓延。另一方面，我国在建筑方面虽然出台了《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等法律法规，但有关工程质量监督的程序性规定可操作性不强，勤政约束机构不健全，导致监督过程中透明度差，地方保护普遍存在，监督者缺乏外在监督，被监督者的知情权、参与权不受重视，徇私舞弊、滥用职权等违法犯罪现象常易发生。

1.4工作人员素养不高，技术落后，尚不能保证政府监督的有效性

质量监督是一项技术性、政策性都很强的工作，政府工程质量监督经过近20年的发展，监督机构的人员素质、设备、监督理论和经验乃至权威性虽然取得了质的变化，但一些工程质量监督机构的人员素质不高、设备相对滞后等问题依然不同程度地普遍存在。首先表现在人员素质上，由于长期以来编制和管理等原因，部分监督人员学历不高，监督管理理念与手段相对落后和陈旧，缺少创新性、多形式、多渠道、高质量的服务。令外，有部分监督人员是半路出家，导致监督队伍中专业人员奇缺，使得监督队伍整体政治思想观念不坚定，职业道德不高，工作纪律松散。其次在设备和技术上，设备落后，缺乏现代化检测手段；对新技术，新设备学习欠缺，无法广泛地应用到不断变化的工作环境中，影响工程质量的监督力度和深度。总之，由于受到人力、物力和经费等条件的限制，使国家监督检查面目前难以达到应有的范围，显得力不从心。

2关于新时期完善工程质量监督体制的思考与对策

2.1科学划分监督机构权责，明确职能分工

建设工程质量监督工作属于政府行为，必须明确它的地位和权力。结合此次《建筑法》的修改意义和目的，应建立覆盖工程项目全过程、覆盖参与建设活动各方主体的工程项目监督执法体系，实行由一个主管部门归口统一管理，明确职责，促进工程质量监督的独立性和有效性，从而做到管理职能分工明确，责权划分科学合理。具体p2.2加快相关法制建设，保证工程质量监督顺利实施

建筑工程质量监督的主要依据是法律法规和强制性标准。进一步加大工程质量监督力度，规范市场行为和主体质量行为，提高工程质量，必须要有严格的法律、法规作保证。同时也必须有公正、独立的相关监督机构依法进行强制性监督执法行为。由此，必须加快制定修改相关法律，为改革提供法律保障，使权责发生制的改革可以有法可依。只有依法进行建筑质量监督，才能提高监督的法律地位和法律效应，更好地确保建筑工程的质量。

2.3规范监督管理制度和程序，保证质量监督工作的权威性

一是要整合监管资源，减少中间环节，统一监督执行标准。具体来说，我们可以在省级监督机构下设数量适当的职能部门，便知合时人数，对全省各地市监督机构进行垂直管理。省级监督机构对各地市监督机构的人员资格标准提出统一要求，其编制依据各地具体情况由省动态管理。二是加大对责任主体工程质量管理规范的监督力度和深度。施工前，对责任主体准入管理的建设行政主管部门及其他建设行政主管部门依据有关法律法规的要求，对符合准入条件施工方如计划、土地、规划、项目的资本金、企业资质及人员技术资格等给予认可批准文件，并在规定的时限内办理施工许可及监督注册手续并按规定收缴监督费，同时向建设单位提交工程质量监督工作方案；施工中，在对工程质量的关键环节进行监督检查中，重点是地基基础、主体结构等影响结构安全的主要部位。各地市监督机构将责任主体不良行为记录调查结果及处罚建议上报省局法规处，经其审查报省局领导签发同意后，上网公布并由省局法规处负责执行处罚决定。同时将其不良记录通报资质管理部门，从而达到与其资质年检挂钩，将不合格的工程质量责任主体清除出建筑市场；施工后，对县或市政府投资的工程项目，经工程竣工验收合格后，均应向省级监督机构提交工程质量监督报告并进行备案。

2.4建立健全工程质量监督告知制度，提高工程质量监督的执法透明度。

从建设工程活动一开始，工程监督机构就应该将项目监督小组的人员、监督依据、监督内容、监督抽查制度，特别是监督内容和手段明确告知向对方，以便充分调动工程建设、监理和施工等受监单位自我约束的积极性和主动性，自觉规范质量行为，减少质量事故的发生。同时，需要改进工程质量监督报告结果的上交方式。应把监督工作记录的信息实现过程建设各方责任主体的交流和互享，才能更好地起到指导和服务于受检单位的作用，才有利于质检机构与受监单位关系的融洽，实现互动。