劳动保障监察制度法律问题及其对策

劳动保障监察制度法律问题及其对策

劳动保障监察制度法律问题及其对策

摘要劳动保障监察是国家对劳动关系进行法律调整与干预的重要手段，为世界各国广泛采纳。本文从劳动保障监察制度发展现状以及实行劳动保障监察制度的必要性入手进行研究，针对劳动监察制度发展面临的制度性障碍，进而提出完善劳动保障监察制度的路径设计。

关键词劳动监察执法裁量基准

作者简介：申广辉，河北大学政法学院经济法专业2012级硕士研究生，研究方向：经济法。

中图分类号：D922.5文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）12-261-02

“无救济即无权利”。健全合理的法律救济机制是劳动者合法权益实现的重要保障。劳动保障监察制度作为劳动者权益得以救济的重要途径，指劳动保障行政机关依法对用人单位遵守劳动保障法律法规的情况进行监督检查，发现和纠正违法行为，并对违法行为依法进行行政处理或行政处罚的行政执法活动。劳动保障监察是国家对劳动关系进行法律调整与干预的重要手段，是政府提供公共监管服务的重要内容，其作为维护劳动者权益的重要手段，为世界各国广泛采纳。2004年《劳动保障监察条例》的颁布实施标志着我国的劳动保障监察工作进入一个历史发展的新进展。与之相配套，我国相继出台一系列法规、规章以及规范性文件，主要包括《劳动监察员管理办法》、《关于加强劳动监察工作的通知》、《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》等。改革开放三十多年来，随着我国劳动保障管理制度的不断完善和法制建设的不断加强，劳动保障监察制度亦取得了一定进展。

一、实行劳动保障监察制度的必要性分析

（一）有利于维护劳动者的合法权益

劳动保障监察制度是应对劳动关系日益复杂多样的必然要求。在劳动力市场的资源配置中，劳动者与用人单位双方力量对比不均衡，

劳动者与用人单位相比，处于弱势地位。有些用人单位表现出强烈的利益追求，片面追求利润，置劳动法律、法规和劳动者合法权益于不顾，随意违反法律、法规，更有些用人单位通过克扣劳动者工资、偷逃社会保障费等方式以达到降低企业成本目的。相比其他调整劳动市场秩序的手段，劳动监察部门通过行政执法处理劳动争议更具优势，简要叙述优势何在，比如效率高，更直接，更权威性。

（二）有利于建立和维护和谐的劳动关系

近年来，尽管劳动关系领域在立法层面有显著的进步，劳动法律体系已初具规模，但是随着经济的发展和社会转型，拖欠农民工工资，未成年工等问题依然大量存在。许多劳动纠纷未通过法治途径得到及时解决而诉诸于暴力解决，酿成血案，严重影响社会的和谐稳定。加强劳动保障监察工作，将劳动领域的就业、安全等问题纳入法制化轨道，将有利于减少劳动纠纷，维护社会稳定，进而实现和谐社会的目标。

二、劳动监察制度发展面临的困境

面对劳动关系的日益复杂化，尽管我国劳动监察制度已经取得了一定成效，但尚不能够满足处理劳动纠纷的需求。劳动监察制度发展面临着一定的挑战，主要表现在以下几个方面：

（一）《劳动保障监察条例》存在的问题

《劳动保障监察条例》属于国务院制定的行政法规，其效力位阶低于宪法、法律。《劳动保障监察条例》中有些内容制约了劳动保障监察制度作用的发挥。

其一，《条例》中有关监察处理决定的执行缺乏有效的保障措施。劳动监察部门在执法时主要可以运用警告、责令改正、罚款等手段。依据《劳动保障监察条例》以及《劳动合同法》的相关规定，劳动监察执法机关都可以要求用人单位“责令改正”。即劳动保障监察部门对违反劳动保障法律、法规、规章的用人单位作出要求用人单位履行法定义务、停止违法行为的行政决定。“责令改正”的具体适用情形很多，如用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规，损害劳动者合法权益的；用人单位侵害女职工和未成年工合法权益的；用人单位与劳动者建立劳动关系却不依法订立劳动合同的；然而，遗憾的是，

劳动保障监察部门并未被赋予以查封物品、冻结账户、没收违法所得等强制执行权，导致其在案件调查取证中面临许多困难，无法及时有效地制止侵权违法行为。

（二）自由裁量权幅度过大

行政自由裁量权有利于实现个案正义，但是自由裁量权过大将导致行政执法人员滥用权力，侵犯公民合法权益。因此，必须对行政自由裁量权进行控制。在《劳动保障监察条例》中，劳动保障行政部门的裁量权幅度过大，例如第30条规定：如果出现无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门依照本条例的规定实施劳动保障监察的；不按照劳动保障行政部门的要求报送书面材料，隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、毁灭证据的；经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的，由劳动保障行政部门责令改正并处2000元以上2万元以下的罚款。2000元是罚款的下限，而上限是2万元。过大的自由裁量权幅度将为行政执法人员考虑不相关因素，不公正执法提供空间。

（三）劳动监察执法行为存在问题

某些地方政府错误的认为劳动保障监察制度会干扰企业正常生产经营，从而影响当地的经济发展和自己的政绩，因此对用人单位劳动违法违规行为不愿依法处理，而是“睁一只眼，闭一只眼”。有些地方政府会人为的限制劳动保障监察次数，划定“特别保护单位”。在这样的错误观念指导下，劳动者在其权益受到损害而无法得到保障时往往诉诸于上访或“跳楼讨薪”等方式，对于社会稳定也造成一定危害。由于受到地方保护主义的影响，再加之执法人员素质不高，劳动保障监察执法部门在执法时存在越权、滥用权力以及不作为。越权指超越其管辖权限，对不属于其管辖的范围进行执法活动，比如劳动保障检察机关越权吊销属于工商局职权范围的企业营业执照；“绝对的权力，导致绝对的腐败”。滥用权力是指在执法过程中，滥用自由裁量权，随意肆意执法，以权谋私，侵犯行政相对人合法权益。在劳动监察执法过程中，行政不作为的情形也大量存在。面对劳动者的请求，行政执法人员置若罔闻，无动于衷。行政不作为是也属于违法行为，与越权、滥用权力一样具有社会危害性。我国历史传统中

存在“重实体，轻程序”的理念，未充分认识到程序的价值。在实践中，劳动监察执法人员违反法定程序的重要表现是进入用人单位检查时不遵循法定程序，随意干涉用人单位的生产经营等。

三、完善劳动保障监察制度的路径设计

（一）完善《劳动保障监察条例》

首先，建议强化行政法律责任。低廉的违法成本不仅放纵了那些违法者，伤害了守法企业的积极性，也间接导致劳动监察工作低效运行。与发达国家劳动法律制度中高昂的违法成本相比，我国未来修改相关劳动法律法规时，确实有较大的“提升空间”。建议立法者借鉴发到国家立法中确立的高昂违法成本，以达到震慑的功能。依据《劳动保障监察条例》相关规定，劳动监察部门对用人单位的违法行为通常采用行政处罚的制裁方式。劳动保障监察执法常用的行政处罚方式主要是“警告、责令改正、罚款”，而较少使用“责令停产停业和提请工商机关吊销营业执照”的形式。责令停止停业以及提请工商机关吊销执照将会给用人单位带来较大的震慑力，有利于行政执法的顺利进行。建议立法对劳动条件恶劣、超时加班严重、拖欠工资屡禁不止的用人单位，增加责令停产停业和提请吊销营业执照的处罚。此外，要加大罚款的额度，使其增加违法成本。

其次，建议赋予劳动保障监察机构一定的行政强制权。对严重拖欠劳动者工资和社会保险费且有逃匿行为的用人单位，建议规定：“劳动保障监察机构有权查封、扣押资产，冻结帐户的权力”。赋予劳动保障监察机构一定的行政强制权，有利于防止用人单位转移资产，逃避行政执行，从而提高执法效率和效能。

（二）制定行政裁量基准

《劳动保障监察条例》为各地劳动保障监察执法提供了原则性的框架。我国幅员辽阔，各地经济和社会发展不平衡，各地区劳动保障监察部门可以对细化自由裁量权标准，以保障行政执法主体平等对待所有行政管理相对人，在事实、性质、情节以及社会危害程度等因素基本相同或者相似的情况下，给予基本相同的处理。江西省出台《江西省劳动保障行政处罚自由裁量权适用规则（试行）》和《江西省劳动保障行政处罚自由裁量权细化标准（试行）》对自由裁量权予以细