信息资源共享的体制与机制研究

关于信息资源共享的体制与机制研究

华平澜吴晓敏

2004年1月

信息资源共享是国家实现信息化的关键问题。在当前电子政务国家基础数据库和12金工程建设中，如何解决信息资源的交换与共享问题已经成为迫在眉睫的任务。

一、现状与问题

2002年国家信息化领导小组出台了《关于我国电子政务建设的指导意见》,将12金工程、人口、法人单位、自然资源和空间地理、宏观经济等四个国家基础数据库的建设作为“十五”期间电子政务的主要任务。并且提出电子政务外网平台的建设要求，以解决政府各部门网络的互联互通，实现跨部门的电子政务应用系统数据交换、资源共享的目标。但长期以来，政府部门的条块分割，信息资源部门所有的现状导致信息资源跨部门共享困难，信息孤岛现象严重，信息资源建设与共享进展缓慢。下面就以正在进行的人口与法人单位国家基础数据库的建设为例，分析制约信息资源共享的体制与机制问题。

人口基础数据库建设由公安部牵头负责。由于人口基础数据与公民的信用、劳动保障、教育、医疗、财务、计生等管理密切相关，为了保证数据的一致性，这些领域的应用系统都需要共享人口基础数据库，需要人口基础数据库提供数据交换服务。存在的问题是：历史上各部门有

诸多规定使信息资源不能共享；各部门主观上将信息资源视为部门所有不愿拿出来共享；其次是现实问题：数据交换服务是否是现行建设部门的业务职能？谁承担实现数据共享带来的大量协调、运行和维护工作？现在的建设部门是否有责任提供这样的服务？运行和维护的资金如何保证？

法人单位国家基础数据库由质检总局牵头，工商总局、民政部、中编办、国税总局、统计局等部门参加。法人单位成立的核准注册单位分别是工商、民政和编办三个单位，负责组织机构代码赋码和建设法人基础数据库的单位是质检局下属的一个处级事业单位（代码中心）。法人单位基础数据库的建设和共享存在以下问题：如何协调三个核准注册法人单位与赋码部门的关系？代码中心的体制？资金来源？按什么规则和流程实现共建共享？

通过分析，我们认为信息资源的共享存在体制与机制上的问题，主要表现在以下方面：

⑴长久以来形成的信息资源部门所有的惯例。政府部门由于职能赋予的权力所采集的信息资源成为独家垄断，有效的信息共享制度和机制未建立，在权力和利益问题作祟下,很难实现公开和共享；

⑵国家未明确总体协调和管理信息资源开发与利用的组织机构。现在一般都按政府部门业务条块来进行信息资源开发，在开发的规划、组织、资金和体制上都是条条块块、各自为政，而且目前突出的问题是纵强横弱；

⑶缺乏对信息共享负责的责任主体。信息共享说的较多，而落到实

处的措施较少。到现在为止，并没有责任主体对实现数据共享的协调、运行和维护工作负责；

⑷缺乏政府信息资源共建共享的法规和制度。如对政府信息资源公开与保密、采集、发布与储存、共享交换机制、监督机制等方面缺少相关法规和管理制度，或者原有的法规已不适应现在的情况，造成信息共享无法可依；

⑸投入与效益比低下。由于缺乏统一规划和管理，信息资源多头采集、重复建设、浪费巨大；并且大部分数据库不共享或只在有限范围内共享，使用成本太高；

⑹缺少实现共享的工具。由于客观上信息的存在和分布是多行业、多部门、多地域的，信息资源的采集、加工和储存是分布式的，形成资源分散、搜寻不易的问题，缺少工具对信息资源进行整合、导航、检索和定位，共享困难；

⑺标准规范不统一，技术上共享困难。政府各部门业务系统相互独立，12金工程建设从业务上都是垂直的，如工商，税务，海关等，自成体系，各自有自己的标准规范，信息资源交换困难；

⑻信息交换与共享的意识和驱动力不够。现阶段，提供跨行业、跨部门的政府业务系统还较少，政府部门之间协同办公、信息交换、资源共享的意识与需求不太强烈;

⑼信息资源数字化、网络化程度不高。数字化、网络化的信息资源更有利于收集、存储、发布、传递、交换与共享。而现阶段大部分政府信息还是纸介质等传统形式。

二、信息资源共享的总体框架

信息资源的共享有诸多因素，但最基本的有管理体制、机制与技术等方面，主要表现在：①需要建立信息资源开发与利用规划、协调、操作、运行的管理体制；②要有规范各部门、各单位信息共享的政策与法规，以及约束其共享行为的行政规章制度；③需要建立跨部门信息共享的机制；④要有保证信息资源实现通畅共享的相关标准规范体系。根据《中央关于完善社会主义市场经济体制决定》文件精神，本文重点在政府信息资源共享的体制机制创新方面作简要阐述：

㈠信息资源共享的管理体制

信息资源共享的管理体制是指与信息资源共享相关的管理体系和制度，是从战略高度对信息资源进行有效配置和共享使用的办法。要实现信息资源共享就需要改变目前条条块块、各自为政、纵强横弱的现状，建立科学有效的管理体制。

1．政府信息资源共享的组织体制

政府信息资源是继材料、能源后的又一重要现代战略资源，是重要的国有资产。国家应有专门部门负责管理。（如目前可授权国信办负责国家信息资源的管理工作，各级地方信息办负责地方对应的信息资源管理工作。）

应明确各级信息资源管理部门的管理职能与职责。国家级的信息资源管理部门主要任务是制定国家的基本信息政策，负责国家信息资源开发利用宏观规划和资源配置，制定信息采集、处理、存储、发布、交换、服务等管理法规与制度，与有关部门（保密局）一起确定信息

公开和保密的范畴。协调各领域的信息资源管理工作，国家基础数据库的建设由该部门直接管理与协调, 对国家级的跨部门应用基础数据共享工作负责。各级政府信息资源管理部门主要职责是在国家宏观规划指导下负责本地区信息资源开发利用总体规划，协调各部门信息提供、交换、共享，确定按什么条件提供共享，共享的范围如何，是该地区对政府跨部门应用信息共享工作负责的责任主体。

应区分政府的信息资源管理部门与各级政府部门信息中心的职责和体制。政府信息资源管理部门（如现行的各级信息办）应强调其管理协调职能，是国家行政机构，应在“三定”方案中明确其信息资源管理工作的职能；后者强调其服务职能，可以是政府事业单位或其他体制；

各级政府部门信息中心具体负责该部门政府信息资源的开发建设与管理，结合电子政务应用系统逐步实现政府信息的跨部门共享。也应在“三定”方案中明确此职责；

界定政府各部门与职能相关的信息资源管理范畴，明确各部门信息资源开发、管理和发布的权限。各部门信息中心按其业务需求建立相关的数据库，并负责其主管的数据采集、维护、运行，提供信息资源共享服务。

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