如何进行“双评价“中的资源环境承载能力评价

如何进行“双评价“中的资源环境承载能力评价

规划师杂志社2019/7/24

空间规划类术语——“资源环境承载能力评价”

资源环境承载能力评价：是“双评价“（简称）中“资源环境承载力评价”和“国土空间开发适宜性评价”两个重要评价内容之一。

资源环境承载能力评价，是指一定国土空间内，自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合承载水平。

是判断一定区域内的资源利用、环境质量、生态基线、灾害风险四类要素，定量测度国土空间发展的综合潜力，人类活动的承载能力，建设规模的支撑能力，以及为人的经济、社会活动提供的生态系统服务能力。

资源环境承载能力评价，是对自然资源和生态环境本底相对客观的评价，目的在于全面摸清并分析国土空间本底条件，为统筹优化生态、农业、城镇空间布局提供支撑。

资源环境承载能力评价，是国土空间规划编制的前提和基础。

一、中央为什么高度重视资源环境承载能力评价

（1）2008年汶川地震发生后, 国家提出将“资源环境承载力评价”作为灾后恢复重建规划的基础和重建工作的前提。此后，资源环境承载力在后来的灾后恢复重建总体规划、专项规划和实施规划中都得到了应用, 而且被逐步被社会经济发展规划和国土空间规划所重视。

（2）2010年的国家“十一五”规划纲要就明确提出“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力, 统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局, 将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区”。

（3）国家“十二五”规划纲要，提出“对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发, 对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发“等具体要求。

（4）2012年11月，党的“十八大”将生态文明建设被纳入统筹推进“五位一体”总体布局的重要内容。作为推进生态文明建设的重要抓手，“资源环境承载能力评价”和“国土空间开发适宜性评价“（简称“双评价”）受到高度重视。

报告提出“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则, 控制开发强度, 调整空间结构, 促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀, 给自然留下更多修复空间, 给农业留下更多良田, 给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”。

（5）2013年11月12日, 十八届三中全会更是将“建立资源环境承载能力监测预警机制, 对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施”，作为中央深化改革的重要任务之一，列入了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

（6）2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确指出，规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的基本依据。

（7）2016年12月，国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》明确要求开展两个评价，编制空间规划，要基于国土本底条件和评价先定格局，各类空间规划跟着大的格局落定。

（8）2017年3月，国土资源部发布《自然生态空间用途管制办法（试行）》要求，在系统开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，确定城镇、农业、生态空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，科学合理编制空间规划。

（9）2017年5月27日，环境保护部、发改委联合发布的《生态保护红线划定指南》更是明确了“在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，按生态系统服务功能重要性、生态环境敏感性识别生态保护红线范围，并落实到国土空间，确保生态保护红线布局合理、落地准确、边界清晰。“的划定原则。

（10）2019年5月9日，中共中央、国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确我国国土空间规划体系的主要内容，并强化国土空间规划的基础作用。

由此可见，国家一系列战略决策，凸显对资源环境承载力评价工作之重视，以“双评价”为前提和基础，来编制国土空间规划已成为基本共识。

二、国土空间规划的成果体系须包括“双评价”内容

（1）成果体系，要涵盖从开展数字工作底图到合成空间布局总图所有重要阶段成果内容，包括两个评价、“三区三线”划定、《空间规划》、“一张蓝图”、信息平台，以及在完成空间规划、合成一张图时进行的各项基础和技术专题研究、技术标准、法规机制建立等。

（2）市级“双评价”，既要衔接省（自治区）级“双评价”成果，又要支撑市县级国土空间规划的编制，承担承上启下的作用，是空间规划体系中政策传导的必要前提。

三、开展“双评价”，是编制国土空间规划的技术路径之一

（1）依据自然资源部《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（征求意见稿）》（2019年7月版《技术指南》），“双评价”应在充分搜集数据的基础上，串联递进地开展“资源环境要素单项评价-资源环境承载能力集成评价-国土空间开发适宜性评价”，并进行综合分析，为贯彻落实主体功能区战略、科学划定“三区三线”提供支撑。

（2）编制国土空间规划实现“多规合一”，技术路径已经从过去的关注差异协调，转为现在的强调空间管控，编制的技术路径为：

——整理统一数据、绘制数字工作底图；

——开展两个评价；

——构建空间规划底图（“三区三线”）；

——明确空间管控措施；

——落入各类空间图层；

——绘制空间布局总图。

四、资源环境要素承载力评价，评哪几项

（1）从要素构成方面以两个系统来评价，即：资源承载力要素系统和环境承载力要素系统。

资源承载力要素系统有：土地资源、矿产资源、水资源、海洋资源等要素。

环境承载力要素系统的有：大气环境、水环境、生态环境、灾害、气候气象等要素。

具体评价内容包括：土地资源、水资源、环境资源、生态资源等构成的建设空间、农业空间、生态空间的评价。

（2）从社会经济数据来评价。将承载状态落实到具体社会经济要素, 确定社会经济系统中哪些环节导致超出承载, 使评价结果在辅助决策方面更具操作性。

五、资源环境承载力评价方法

“双评价”的最终出口，要落实在用地的适宜性分区、开发的限制性分类和风险的警示性分级上。

（1）进行单要素评价

单要素评价的适宜性分区、限制性分类，评价的重点要结合区域本底，确定评价指标体系和分级阈值。

关键参数可以是资源环境瓶颈因素, 也可以是社会经济因素, 需因地而异进行细化和调整。

1、对于城市化地区, 空气质量（灰霾污染程度），是重要考虑指标。

2、对于农牧地区, 耕地面积幅度、草原平衡指数，是重要考虑指标

3、对于生态涵养区, 生态环境质量变化状态、植被覆盖度指数变动度，是重要考虑指标。

（2）综合集成评价

在单要素评价结果的基础上，根据综合评价指数分别对生态保护、农业生产、城镇建设三类功能，开展资源环境承载能力集成评价，综合集成评价结果对应三类功能，对区域资源环境承载能力依次分级。

其中，生态保护等级高值区应具备生态功能重要性或生态系统敏感性；

承载能力高值区应具备良好的水土资源基础、生态环境本底和较低的自然灾害约束。

（3）制约发展因素

不同区域制约发展的关键因素, 参数的率定和阈值的界定，需要针对区域细化模型来确定。