关于中国政府过程的总体分析

第十七章关于中国政府过程的总体分析南开大学政治学系教授朱光磊2003年3月在对当代中国政府过程的各主要环节和主要方面做了较为具体的分析之后，应当有一个“总体观”，以作为对这项研究工作的小结。

本书选择通过关于“中国政府过程的总体特点的分析”，以及今后一段时间“中国政治体制改革的总体思考”这两个角度，来完成这个工作。

第一节中国政府过程的总体特点第二节中国政治体制改革的总体思考第一节中国政府过程的总体特点•我们今天研究的中国政府过程的一系列特点，是在这样三大因素的基础上形成的：–由中国共产党领导的，长期的以武装斗争夺取政权为主要内容的革命斗争；–中国传统政治结构、政治文化和中国特定的自然与人文条件；–党的十一届三中全会以来的经济、政治体制改革和对外开放。

一、由革命斗争所造成的三个特点•当代中国政府，是作为中国共产党所领导的、长期的、以武装斗争夺取政权为主要内容的革命斗争的胜利果实，而出现在世界政治舞台上的。

（一）多个系统与一条主线（二）非政府组织参与政府运作（三）紧密型的军政关系（一）多个系统与一条主线•“多个系统”:政治和政府要素在纵向上的联系构成一定的系统。

当代中国政府的运行是由多个政治系统推进的，这包括党的系统、政府行政系统、法院系统、检察院系统、军队系统、党的纪律检查系统、工会系统、共青团系统、妇联系统等。

“一条主线”:是指党的系统在这各个系统中居于领导的地位。

–一是，在系统之间的并行关系上，参与中国政治和政府运行的其它系统附着于党的系统；–二是，在各个级别上，党中央通过地方和部门的党组织，通过各种政治、组织渠道，分层次地把地方和部门上的各个系统稳定地掌握起来。

把这两点综合起来看，就形成了这样一种政治格局，即党的系统以外的各个系统，实际上主要是通过作为同级党委这个“主线”上的纽节，介入和参与政府过程。

“多个系统”和“一条主线”的结合，就形成了当代中国的政治领导和政治管理网络。

•各个系统的中央组织直接接受党中央的政治领导，地方组织则是通过同级党委与这“一条主线”发生最具有实质性的政治关系；•其它系统之间的上下联系，固然有领导关系的一面，但相比较而言，主要是业务性的。

这一机制有效地保证了全国、全党在政治上的统一，也基本保证了各个系统在业务上的相对独立运转。

•党的系统之外的各个系统的地位和具体情况也是不同的，特别是政府行政系统，作为中国政治运行中的一个骨干系统，实际地位有了相当大的提高，工作的独立性明显加大。

•这与政府行政系统的实际地位有关，也得益于初步的“党政分开”和行政首长负责制的普遍实行。

•国家行政机关是各个政治系统中人数最多，机构完备程度最高的。

这一地位是客观的，党和政在职能上适当分开是必然的，今后政府行政系统在中国政治生活中的实际地位和作用，还会进一步提高。

关于各级人大及其常委会、各级政协，我们一般不把它们理解为一个系统。

•它们的地位和作用都是极为重要的，但重要的不等于就必须是一个系统。

因为：–这两大机关都是会议性的，所需要做的工作是原则性的，许多工作要与全党的工作一并考虑；–它们和任何国家的同类组织一样，不承担具体管理事务；–对于它们之间的纵向工作联系，主要是工作上的指导和依法进行监督，不是领导关系。

（二）非政府组织参与政府运作•非政府组织参与政府运作的现象在中国是普遍存在的。

–前面提到的几个系统中，工会系统、共青团系统和妇联系统以及各种社会团体（如“文联”、“科协”等）都是非政府系统组织；–作为自治组织的城市居民委员会和农村的村民委员会，是非政府组织；–在中国有一定行政级别，分担一定地方政府职能的公有制企业事业单位也是非政府组织。

但是，它们都以一定的方式，在一定的程度直参与当代中国政府的运作。

这与两个问题有密切的关系:一是，与党在政府过程中的居于核心领导地位有关。

–这些组织是非政府因素，但它们都与中国共产党有着特定的政治关系；–人民团体本身就是党的助手，由党直接来领导；–自治组织所自我服务的地方和企业事业单位，也都有党的基层组织在工作。

二是，由于历史的原因造成了“小社会，大政府”的模式的作用，中国政府承担着相当广泛的政治职能和社会职能，社会中介组织不发达。

•大量的非政府组织参与政府过程，增强了中国党和政府的社会动员能力。

•但是，这加大了执政党和政府的政治负担和管理负担，也不必要地加大了一部分社会成员生活中的政治压力，同时相应减少了社会生活中的“弹性因素”。

–怎样权衡上述利弊，在两者之间选好一个恰当的结合点，是值得认真、深入研究的一个课题。

（三）紧密型的军政关系–这里所说的“军政关系”中的“政”，是指的政府。

在中国政治生活中，特别强调中国共产党对军队的绝对领导，强调通过“拥军优属”和“拥政爱民”，来密切“军政关系”。

这是由中国共产党、中国的人民政权和中国的武装力量的特殊历史联系决定的。

–在中国，“党”处于“军”与“政”之间，在党的统一领导下，“军”与“政”之间的关系是密切的，但他们在国家的政治结构上又是相对分开的。

–在建国初期实行“大行政区制”的时候，一部分曾延续了解放区推行的地方行政体制，是由“军政委员会”领导，但到1952年11月即全部改为“行政委员会”。

“文化大革命”期间部队“支左”的错误作法，也早已得到了纠正。

–根据军队接受党的直接领导，但同时也是国家的武装力量的原则，中央军委既是党的中央军委，也是国家的中央军委；–中国人民解放军组织一个代表团出席全国人民代表大会，但是在宪法的范围内参与国务活动；–国务院设有国防部，但是由现役军人担任部长；–武装警察部队由中央军委和国务院双重领导等；–国防费纳入政府预算，并需经全国人大全体会议的批准。

•国务院和地方各级人民政府大力支持国防建设，解放军和武警部队也积极支持政府的经济和其它各方面的工作(特别是维护社会稳定和抢险救灾等特殊情况)。

二、由传统和国情所造成的三个特点（一）单一制、地方自治与“条块矛盾”并存（二）行政主导（三）地方政府过程的运行质量较低（一）单一制、地方自治与“条块矛盾”并存•中国的国家结构形式为单一制。

为了实现中央的集中统一领导，中央党政机关加强了通过“条条”对地方进行具体管理的力度，许多人权、财权、物权通过“条条”集中到了中央。

•但是，中国作为一个人口众多，土地辽阔，而经济和文化发展又不平衡的国家，各个地方，应该有一定的自主权；民族自治地方应该有更大的自主权。

这样，就又要以各种形式，在不同的程度上，扩大各类“块块”的自主权、自治权。

–从地方的角度看，是“条条”分割了“块块”，“块块”自感没有实权，影响地方党政机关职能的完整发挥；–从中央的角度看，地方党政机关是经常运用所掌握的组织关系和人事权力，干扰“条条”的正常运作，甚至抱怨“一些地方政府从地区利益出发，常常置国家的利益而不顾，越权干涉一些部门的工作。

•问题出在体制上。

整个体制需要通过这样一种机制，达到一种统治结构上的平衡。

高难度的课题在于，如何在转变政府职能和实行社会主义市场经济的条件下，寻找和建立新的“条”“块”之间平衡点。

（二）行政主导•这里所说的“行政主导”是广义上的，它不仅是指在各国家机关中，行政机关居于突出的位置，而且是指在整个政治权力结构中，“执行”的部分享有相当高的地位。

任何现代控制体系，都需要划分为“权力机关”和“执行机关”两部分：–前者一般应实行委员会制，以利于民主和科学的决策，后者一般应为首长负责制，以便于进行及时、有效的管理；–前者的任务是决策和制定规则，后者的任务是执行和管理；前者对产生它的公民、成员或代表负责，起中介作用；–前者赋予后者以合法性，并监督后者，后者对前者负责，但要有一定的相机、应急处理某些管理问题的权力。

–人民代表大会及其常务委员会、党的全国代表大会属于前者，国务院这样的机构显然属于后者。

–在我国，为了优先保证政权机关的工作效率和集中统一的领导，一直实行的是民主集中制原则。

就产生了一个明显的特点，即执行机关的实际权限较大。

–我国的“行政主导”，是一种将加强党的领导与强化行政地位结合起来的控制和管理模式。

这种模式运行起来比较便于集中，应当说有一定的效率。

–与一些西方国家不同，我国由于历史的原因，法制建设的基础不够雄厚，因而在这样的基础上所形成的“行政导向”，容易出现通过“过度集权”走向“参与不足”的问题。

（三）地方政府过程的运行质量较低–“行政主导”要求政府有较高的运行质量，相应地它要求有完善的政府运行规则和高素质的官员作为保证。

–改革开放以来，中央党政机关和大多数省（自治区、直辖市）、部（委）级党政机关的官员素质及其机构的运行质量都有了明显的提高，各种不规则现象明显减少。

–但是，由于条件的限制，目前我国的地方党政机关，特别是县（县级市、市辖区）、乡（镇、街道办事处）这样一些由最基层的党政机关参与的地方政府过程，其运行质量还处于较低的状态。

地方政府过程运行质量较低的表现：–一是，现有的地方政府运行规则中相当一部分不符合现代政府管理的一般原则；比如已经常常提到的“政企不分”、“政事不分”和目前还较少提到的政治与行政不分，统治与管理不分等。

–二是，除去规则不合理、不健全的因素以外，还存在着严重的有法不依和执法不严，以及执行中政策“偏离”过大等问题；–三是，存在着相当程度的“寻租”之类的腐败现象。

•提高地方政府的运行质量，必须首先提高地方党政机关官员的素质；•适当提高待遇，以便吸收更多高素质的人到党政机关工作；•同时也要求公民素质的普遍提高。

应当注意到，现在少量公民的素质也在制约着政府运行质量的提高：–他们对国情还缺乏必要的觉悟，不会对党政机关进行正常的监督；–对党政机关的合乎现代民主规范的、比较温和的行为，他们往往不理会。

三、由改革开放所造成的三个特点（一）统治上高度集中，但管理上已经相当分散和灵活（二）法律与政策同时规范社会、国家和政府行为（三）政策在诸多方面“双轨”运行（一）统治上高度集中，但管理上已经相当分散和灵活•背景：–在十一届三中全会之前，中国的政治运行是以权力的高度集中而闻名的。

–改革十几年来，权力过度集中的问题已经在一定的程度上有所克服，并在坚持党的领导和坚持强化政府权威的前提下，采取了一系列向地方、部门、企业、人民团体等“放权”的措施，以调动各方面的积极性。

•出现了两类似乎截然相反的舆论：–一种是中国的政治体制改革没有实质性的进展，仍然是一个高度集权的国家；–另一种是，随着地方和部门权力的扩大，“国家能力”已经明显下降，海外甚至有人制造出了中国“可能分裂”、“崩溃”的论调。

•实际的情况和准确的概括应当是：从统治的角度看，中国在政治上依然相当集中；但从管理的角度看，现在已经相当分散，相当灵活。

•统治和管理，是政治中两个不同层次的问题，但在中国长期没有注意加以必要的区分。