地方投资扩张与地方官员的政绩考核分析

当地方政府设定投资指标或是发展任务以后，它们才 运等能源供给部门出现全面供不应求的情况。政府
是具体的完成者，所以在政府的投资活动中，它们起 部门的投资需求扩张给上下游产业的发展创造出更
着决定性作用。当地方政府缺乏必要的投资资金时， 多的市场机遇。在地方政府的“示范效应”和“导向效
这些国有企业的资金也无法到位，很多时候只能通过 应”的影响下，众多的企业也随之投资到这些赢利的
仅在于地方官员的财税激励, 还在于嵌入在经济发展 位的期限大多是 3~5 年。一个官员要在如此短的时
中的政治晋升博弈的性质，地方官员都处于一种政治 间内做出引人注目的成绩，就必须有能力动员足够的
晋升博弈或者说政治锦标赛。从激励结构来说，我国 资源，加大地方投资。而离开现在岗位继续晋升的前
地方官员具有双重特征：他们一方面是“经济参与人”， 景也意味着从长远考虑，他们对于加大投资“入不敷
热。在实际中，地方政府官员具有追求政治晋升的内在驱动力，但是政绩考核体系不科学不健全
不完善，导致地方政府投资存在短期化、急功近利、不计成本、重复建设等特征，产生中央宏观调控
失灵等政策偏差现象。要改变这种状况，最重要的是改革传统的干部考核体系，重新构筑全面、科
学的、体现科学发展观要求的领导干部考核机制。
同时必须指出，2005 年全社会固定资产投资的调整远 支撑的。其中不少省市区“十一五”期间的固定资产
远没有到位。2005 年全社会固定资产投资的增速比 投资成倍地高于“十五”时，有的还高出 1．5 倍、2 倍甚
经济局部过热前的 2002 年还要高出 8．8 个百分点， 至更多。三是在产业选择上，多数省市区仍以工业（特
[收稿日期] 2006—07—25 [作者简介] 舒洪冰（1980—），男，山东聊城人，首都师范大学政法学院硕士研究生，研究方向为社会主义市场经济理论与实践。
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直对投资和投资的管理情有独钟。地方政府把发展 实情况下，即使是在商业银行的审批过程中出现某些
作为第一要务，但更多的地方官员所关注的发展是任 困难,地方政府也会给商业银行施加压力，帮助这些国
的基础设施工程，满足它们投资膨胀的需要。
常的市场条件下根本不存在获利可能的项目也变得
第二，银行信贷是地方政府获得投资资金的重要 极具吸引力，而且有地方政府在背后支持，只需配合
来源。一般来说，除了一些特殊原因，政府部门不能 地方政府的投资需要，这些企业就可以顺利地扩大企
直接从商业银行贷款，那么政府部门又是如何获取大 业规模间接扩大了地方的正常投资需求。
方政府就能从中获取巨大的利差增加地方财政收入， 颁布了各种各样的地方性优惠政策, 以吸引外资企业
也就等于有了开展投资的资金来源。另外，地方政府 和民营企业增加投资，而土地优惠政策是其中最为频
也可以直接以很低的价格征用土地，从而大大节约了 繁使用的一种手段。当企业可以用很低的价格获取
开展投资项目所需的成本，也就可以顺利地开展更多 土地时，投资成本无疑下降了很大一块，这样一些正
展投资的重要依赖。地方政府拥有土地的实际使用 府官员的考核制度约束下，他们的目标就是发展本地
权和征用权，因此它们能够以非常低的价格从农民那 经济，提升自己的政绩。因此，除了给国有企业下达
里征用土地，大批的土地转手就能以几倍、几十倍的 投资任务以外，各级政府一般都会制定具体的招商计
甚至更高的价格卖给房地产开发商或者其他企业，地 划，吸引社会投资。为了吸引投资，很多地方政府都
按固定资产投资的经济类型分类
（单位：亿元）
全社会固定资 国有投资 集体投资 个体投资 联营投资 股份制投资 外商投资 港澳台投资
产投资总额 总额
总额
总额
总额
总额
总额
总额
2003 年
434991
18877.35 5987.43
6519.19
138.19
8328.81 1685.42 1765.08
2004 年 70477.4
平稳较快增长的势头，避免了一次可能发生的大起大 明。有关研究表明，全国 31 个省市自治区制定并经
落，到 2005 年趋于缓解，2006 年上半年保持了经济发 省市区人民代表大会通过、又开始实施的“十一五”规
展的平稳态势。但从目前来看，固定资产投资反弹的 划具有共同点：一是对“十一五”期间预期的国内生产
即像任何经济主体一样关注经济利益，上世纪 80 年 出”的举措所产生的后果不必负责任。
代以来的行政性分权和财政包干强化了地方政府的
许多政府为了完成上级下达的各项政治、经济指
经济动机；但另一方面，这些地方官员同时也是“政治 标，无视公共选择的标准和市场化要求的约束，导致
参与人”，他们关注政治晋升和政治收益，各地的官员 一些地方领导干部不切实际，不计长远，乱铺摊子，乱
不仅在经济上为财税和利润而竞争，同时也在“官场” 上项目，单纯追求经济增长速度，不重视质量和效益。
上为晋升而竞争。
许多政府的指标在设定，派发过程中不考虑本地的实
上世纪 80 年代初期实施的领导干部选拔和晋升 际情况，只追求单纯的数字任务，致使很多工作最终
标准的重大改革使地方官员的晋升与地方经济发展 难以达到预期目的。而任务目标完不成，本部门在上
投资冲动。2000~2004 年，由中央管理的项目投资由 会发展责任的地方政府必然要把尽快发展本地经济
6433．8 亿元增长到 6453．9 亿元，只增长了 0．3%；而 作为主要目标。特别是中央政府一直把 GDP 的增长
由地方管理的项目投资则由 2648.9 亿元猛增到 和地方财政收入作为衡量地方领导业绩的重要指标，
的政府官员组成，具体来说，政府官员关心的主要利 第一要务。为此，中央政府把发展经济的核心指标
益是他们在政治生涯中进一步晋升的问题。这使得 GDP 作为地方政府官员晋升考核的主要指标。毫无
政府官员关心的是他们在任期内的短期政绩，因为这 疑问，这一经济指标成了地方政府官员创造政绩的工
ห้องสมุดไป่ตู้
是影响他们政治生涯最为关键的因素。而对短期政 作动力源和压力器。但是，在转型期，在地方财政分
向商业银行贷款而进行经营活动。由于国有企业最 产业，他们的投资需求也跟着地方政府的投资需求扩
大的股东是国家，国有的性质决定了国家的信用在其 张而节节攀升，共同导致不必要的过度投资。在下面
背后给予担保，所以这些国有企业可以扭曲地使用政 的表中可以大致看出地方政府在投资活动中的力量
府信用，比较容易获取银行贷款。而且，在目前的现 大小。
绩考核的压力，地方政府部门大肆进行城市规模扩展， 提升城市档次，即使面临资金缺乏的现实，他们也毫 无节制地开展基础设施建设，启动了一批形象工程， 从而拉动了投资需求。另外他们从事大量的低等重 复建设所间接带动起来的各种投资，也导致地方的投 资扩张。
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二
了政府官员追求短期政绩的行为。他们只关注站台
绩的追求是导致政府突破预算约束进行投资扩张的 灶吃饭、投资主体由公共投资转为以民营为主体的多
一个激励机制。在这种激励机制的背后与近年来以 元化投资的前提下，地方政府如何实现 GDP 的发展
GDP 为主要标准的干部考核机制有密切的关系。以 目标呢？在解决这个至关重要的前提问题下，各地不
GDP 为主要标准的干部考核机制会导致两个问题： 约而同地把争夺社会投资人、争上项目、加大投资规
产出、消费、投资
积 累 晋升激励 基础设施
需要“立竿见影 ”的项目来推动地方经济。所以地方 政府具有强烈的机会主义冲动和强烈的届别机会主 义倾向。
自中国推行改革开放以来，全党的中心任务已转
移到以经济建设为中心，邓小平更是鲜明地提出了“发
地方政府都是由那些关注自己政治生涯和利益 展才是硬道理”。中共十六大把发展作为执政兴国的
量的信贷资金的呢？政府部门绝大部分具体的基础
第四, 地方政府投资的示范效应也带动了区域投
建设投资活动，比如供水、电力、供气、电信和铁路等 资的增加。由于政府部门的投资需求膨胀，大批基础
等都是由相应的国有企业所从事的，由于国有企业的 建设投资和更新改造投资项目纷纷上马，由此增加了
改制尚未完成，他们和政府部门还存在着一定的联系， 对于钢材、水泥、电解铝等原材料的需求，煤、电、油、
比“十五”期间平均增速也要高出 5．5 个百分点；2006 别是重化工业）为重点。之所以出现上述三种情况，
年上半年全社会固定资产投资额为 42371 亿元，比去 是因为在我国经济转轨时期地方政府仍然内含很强
年同期增长了 29．8%。
的投资膨胀机制。
在地方,地方政府更是表现出强烈的投资热情和
在中央和地方分灶吃饭以后，担负地方经济和社
2006 年第 3 期 总第 80 期
吉林财税高等专科学校学报 JOURNAL OF JILIN COLLEGE OF FINANCE & TAXATION
No. 3,2006 Serial No. 80
地方投资扩张与地方官员的政绩考核分析
舒洪冰
（首都师范大学 政法学院，北京 100037）
[摘要] 自 2003 年下半年开始，中国经济出现局部性过热，很大程度上是地方政府主导的投资过
25027.6
9965.7
9880.6
217.5
17697.9
3854.0
2375.08
资料来源：中国统计年鉴和统计公报。
虽然我们无法准确计算出地方政府在投资活动 中究竟占了多大比例，但是由这些数据可以大致分析 得知，在投资需求迅速增长中，地方政府的推动可以 说成为最主要的原因。
通过以上分析，我们不难得出一个结论：在当前 的地方投资扩张中，政府部门应负主要责任。出于政
为什么地方政府会出现投资扩张呢？毫无疑问， 式的阶段性目标，因为如果他们不能在短期内实现晋
财政和经济激励构成地方官员激励的最主要组成部 升，就会失去进一步发展的机会。近年来，随着干部
分之一。但是这些激励本身仍然不能完全解释地方 流动速度的加快，干部在一个职位的任职期限也相应
投资扩张的行为。其实，地方政府的投资扩张并不仅 缩短了。比如，一个乡镇政府的主要决策者在同一岗
[关键词] 地方投资扩张；政治晋升；政绩考核；政绩考核体系
[中图分类号] F810.7
〔文献标识码〕 A
〔文章编号〕1008-6935（2006）03-0005-04
一
见，由地方政府推动的投资增速大大超过了中央政府
从 2003 年下半年开始的宏观调控，保持了经济 的投资。这一点还为各地制定的“十一五”规划所证
压力仍然很大。虽然从 2003 年下半年开始宏观调控 总值增长率，平均起来在 10%以上，比全国“十一五”
以来，全社会固定资产投资速度是下降的，2003~2005 规划的预期指标 7．5%高出 2．5 个百分点以上。二是
年这三年的增速分别是 27．7%、26．1%和 25．7%。但 许多省市区的经济增长的高预期仍然是以高投入为
6361.8 亿元，增长了 1．4 倍。2006 年 上半年中央管 使地方政府领导格外重视经济的发展。即使中央提
理的项目完成投资 3770 亿元,同比增长 25．1%, 地方 出了科学发展观，把社会发展也作为衡量地方政府的
管理项目完成投资 32598 亿元，同比增长了 32%。可 业绩之后，由于社会发展也离不开投资，地方政府一
绩效挂钩。改革开放以来，随着发展经济的观念深入 级领导心目中的“形象”就会大受损毁，领导干部的“帽
人心，GDP 增长率也成为考核地方政府官员政绩的主 子”也大受影响。为了在绩效评估中充分显示自己的
要指标。一个较高的地方 GDP 增长率将增加地方官 政绩，深究地方政府热衷上项目，是有内在驱动力的。
员获得晋升的机会。地方官员在做出投资决策时面 因为没有高速发展，政绩就无从体现。控制投资规模，
期内的发展，并以 GDP 增长作为政绩考核的量化标 有企业获取贷款。可以说,在信贷活动中,虽然政府部
准，这是地方政府投资扩张的一个重要原因。
门没有直接参与其中，政府的信用却发挥着最为关键
那么地方政府是如何进行投资扩张的呢？
的作用。
第一，政府手中的土地使用权和征用权是它们开
第三, 地方政府也积极吸引社会投资。在当前政
临着这样的一种“晋升激励”--为求晋升通过投资拉动 对他们来说无异于自断生路，丧失晋升的机遇。于是，
GDP 增长。
盲目低水平的重复建设，几乎成了一种普遍的行为特
中央政府 政绩考核 地方政府 晋升激励 投 资
征。同时地方政府主要官员的 调动过于频繁和任期 过短，这些情况往往导致地方官员过于注重短期利益，