新政策工具与政府治理_方卫华

政策工具是政府治理的手段和途径 , 是政策目标 与结果之间的桥梁 。 政策工具是一个宽泛而丰富的 概念 , 同时也是一个历史的概念 。 随着新公共管理运 动的兴起 , 人们对传统的政策工具又有了更多新的认 识 。 一般认为 , 传统 政策工具倾向 于财政性和管 制 性 , 其隐含的理念是 , 政府组织是管理公共事务的唯 一主体 , 政府依靠其强制力和权威 , 通过政策的单方 制定 , 集中掌握和调配社会各种资源 。 随着现代治 理精神的逐渐引入 , 政府的角色正在悄然改变 , 更多 地强调公平 、理性 、 放权和互动的新型政策工具对传 统政策工具产生了巨大的冲击 。 欧盟在新政策工具 运用上不断探索 , 积累了很多宝贵经验 , 本文结合欧 盟经验 , 着重介绍生产守则 (Codes of Conduct)、生态 标签 (E co - labe ls)、标杆管理 (Benchm a rking )、自 愿 协议 (Vo lun tary A greem ents)、平 衡计分 卡 (Ba la nced Scoreca rds)、 联合管制 (Co - regula tion) 等六种具有典 型意义的新政策工具 , 并探讨其对政府治理的启示 。 一 、几种典型的新政策工具 1. 生产守则 自 20 世纪 70年代开始 , 以资本 、市场和贸易规 则全球化为主要特征的经济全球化进程迅速加快 , 国 际规则也在全球化 , 处于不断的变动中 。 在重构新的 国际经济贸易规则过程中 , 劳工标准成为不同利益集 团共同关注的焦点 。 在劳动标准及权利的政策方面 ,
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公共政策
对政府的绩效评估仍然困难重重 , 以 “ 3E ”为中心的 绩效评估体系已经越来越受到挑战 : 追求效率和致力 于公平的矛盾 、 政府战略目标与短期目标的矛盾 、评 估定性随意与定量困难的矛盾已经日益突出 。 在政 策评估领域 , 平衡计分卡是克服传统评估方法缺陷 , 走出评估困境的新方法 。 平衡计分卡是一种着眼于组织发展战略有效性 的管理理念和系统管理方法 , 强调从财务和非财务的 角度综合评 估绩效 。 其 核心思想就是通 过财务 、客 户 、内部流程 (Internal Busin ess P rocess)、 学习与成长 (Learning and G row th ) 四方面的指标以及指标之 间 相互驱动的因果关系体现组织的战略实施和战略修 正过程 , 并通过这四方面的指标实现与战略目标密切 相关的绩效管理 。 平衡计分卡的 精髓就在于 “追求在组织长期 目 标和短期目标 、 结果目标和过程目标 、先行指标和滞 后指标 、组织绩效和个人绩效 、外部关注和内部诉求 等重要管理变量之间的动态平衡 , 追求过去的运作结 果考核与将来业绩评价之间的平衡 , 外部组织满意程 度和客户满意程度之间以及内部的经营过程 、 激励机 制 、职 员 知 识 的 学 习 和 产 品 服 务 增 长 之 间 的 平 [ 6] 衡”。 平衡计分卡作为一种新政策工具在公共部门中 的应用同样在实践中取得了巨大的成功 , 在世界各地 都得到了良好的应用和发展 。 6. 联合管制 联合管制是指政府与企业等其它组织通过谈判 协商达成一致 , 双方分工合作 , 共同制定与执行管制 政策 。 联合管制与传统政府管制的最大区别在于政 府不再是唯一的管制主体 ; 意味着管制主体的多元化 与网络化 , 反映着统治 (governm en t) 到治理 (gove rnance) 的转变进程 。 对于专业性很强并且行业组织等 第三部门发达的领域 , 联合管制通常是政府的选择 , 它一般适宜于专业性很强的领域 , 需要或者必要进行 联合管制的领域 , 具有无法律 、 无国界的特点 。 目前 , 西方国家联合 管制的区域主 要涉及到 海 关 、电信 、 互联网安全等方面 , 联合管制的力度和成熟 度也大幅度提升 。 随着区域一体化和经济全球化的 发展 , 联合管制这种有效的政策工具正在为越来越多 的政府和机构所采用 。 联合管制主体的多元性决定 了价值目标冲突的潜在性 。 因此 , 融合和协调就成为 联合管制的核心意义所在 , 集体规则和共同管制是必 要且可行的 。 2007 年第 10 期 总第 268 期 二 、新政策工具对政府治理的启示 治理是政府 、 各种组织以及个人为了实现基本的 生活秩序或解决公共问题 , 通过正式或者非正式的制 度安排 , 相互之间进行协调与合作而形成的持续的互 动管理过程 。 我们可以将政府治理的流程形容为政 策工具的输入 -输出过程 。 在这一过程中 , 政府的价 值目标得以实现 , 治理理念得以体现 , 社会资源得以 更加合理地调配和流动 。 新政策工具的诞生为政府 治理注入了新的生机和活力 , 对政府未来的改革方向 产生了深远的影响 。 1. 新政策工具是全球化的产物 , “政策网络 ”将 成为政府治理的一大趋势 二战后 , 国际分工的进一步深化和资源的跨国流 动使得国家间关系愈加紧密 。 全球化所带来的全球 问题如环境生态问题 、跨国有组织犯罪问题 、军火交 易 、毒品走私 、 金融风险 、 恐怖主义等等超出了民族国 家治理能力的范围 。 任何一个国家都不能够单独解 决全球问题 , 需要各国的互助合作 , 各国相互依赖程 度不断增加 , 国家间的边界变得模糊 , 一国对他国的 决策过程以及社会生活将逐渐产生重要影响 。 全球 化的迅猛发展使得当代的各国关系异常复杂 , 国家之 间 , 既有利益共生的友好同盟关系 , 又有需要与冲突 并存的矛盾关系 。 面对市场经济与公共管理的矛盾 、 不均衡的社会发展与政府统一管制的矛盾等公共管 理中日益突出的问题 , 人们越来越深刻地认识到 , 政 府与市场不是单纯的替代关系 , 而是互补关系 。 政府 必须通过一系列行之有效的政策工具的制定和执行 , 来调整与社会和市场的关系 , 建立政府与社会 、市场 之间的良性互动 , 彻底转变职能 , 加速治理模式的变 革 。 新政策工具更多地强调规范化 、 一致行动 、相互 认可和全球范围内平等互利的游戏平台 , 意味着利用 “政策网络 ”的 特殊形 式实现 对市场 失灵 的公共 干 预 , 以集体行动的方式形成对利益集团的制约 , 从而 为一个更加合理而有序的全球化秩序搭建一个政策 共享的平台 。 2. 新政策工具适应 了科技社会发展的需要 , 逐 渐成为国家创新体系的制度支撑 科学技术的迅猛发展为政府治理提出了新的问 题 , 政府在公共科技政策中所应致力于解决的问题可 以这样表述 : 市场能否实现资源的完全合理流动 , 能 否单纯地通过竞争机制和价格机制实现科学技术创 新发展的帕雷托最优 倘若不能 , 政府将如何介入 市场经济的实践证明 , 市场失灵的政策范式是显而易 71
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企业内部生产守则是为缓和协调劳资矛盾 , 公司 特别是跨国公司主动以国际劳工标准为依据 , 制定和 实施了工资 、劳动时间 、安全卫生等一系列标准守则 。 在这一阶段 , 制定生产守则的单纯目的就是为了更好 地维护公司形象 , 取得消费者的信任 。 由于单个企业 尤其是跨国公司制定的内部生产守则都是着眼于自 身利益的 , 带有明显的商业目的和盈利动机 , 而且也 无法得到社会的有效监督 。 迫于各种各样的压力 , 独 立于单个企业之上的 “外部生产守则 ”开始出现 , 形 成旷日持久的企业社会责任运动 , 有效地推行了一些 约束性的劳工标准和政策 。 2. 生态标签 随着工业的高速发展 , 人类的生态环境遭到了严 重的破坏 , 环保政策也成为重要的社会政策之一 , 越 来越受到重视 。 在各种推行环保政策的手段和工具 中 , 生态标志是欧盟就环境保护问题出台的对欧盟各 国以及世界贸易影响颇深的一项新政策工具 。
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பைடு நூலகம்
新政策工具与政府治理
方卫华 周 华
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[ 摘 要 ] 随着新公共管理运动的兴起 , 政府的治理手段呈现多元化的特征 , 新政策 工具层出不 穷 。 本文根据 欧盟的 经验 , 着重介绍了企业生产守 则 、生态标 签 、标杆管 理 、自愿 协议 、平衡 计分卡 、联 合管 制等 六种 新政 策工 具 , 并讨论了其对政府治理的启示 。 [ 关键词 ] 新政策工具 ; 政府治理 [ 中图分类号 ] D035 [ 文献标识码 ] A [ 文章 编号 ] 1006 - 0863(2007)10 - 0069 - 04
为使欧盟地区及欧洲经济区 (EEA ) 的消费者能 够识别欧盟官方认可的 “绿色产品 ”, 欧盟于 1992 年 通过第 EEC 880 /92 号条例 出台了 “生 态标签 ”体 系 (eco - labels)。 2000 年 , 该条例通过欧盟 1980 /2 000 号条例被进一步修改补充 , 允许贸易商及零售商可以 为自己品牌的商品申请生态标签 。 欧盟生态标签制度是一个自愿性制度 。 欧盟建 立生态标签体系的初衷是希望把各类产品中在生态 保护领域的佼佼者选出 , 予以肯定和鼓励 , 从而逐渐 推动欧盟各类消费品的生产厂家进一步提高生态保 护标准 , 使产品从设计 、 生产 、销售到使用 , 直至最后 处理的整个生命周期内都不会对生态环境带来危害 。 生态标签同时提示消费者 , 该产品符合欧盟规定的环 保标准 , 是欧盟认可的并鼓励消费者购买的 “绿色产 品 ” 。该标签呈一朵小花的图样 , 因此也有人将通过 该认证的产品称为贴花产品或 “欧洲之花 ”产品 。 申请加贴该标签纯属主产厂家的自愿行为 。 有 的厂家希望借此提高公众的环保意识从而培育自己 的市场 , 有的希望借此体现自己产品的优越性 , 还有 的是为了增加自己产品的知名度 。 经过十年的发展 , “生态标签 ”已经逐渐被欧盟消费者所认可 , 加贴 “生 态标签 ”商品的受欢迎度也逐渐增高 。 3. 标杆管理 在新公共管理运动中 , 企业管理的手段和工具也 被广泛用于公共管理和政策执行中 。 可以说 , 杠杆管 理就是其中一个有效而普遍的新政策工具 。 标杆管理 是组织将自己的产品 、 服务 、 生产流程与管理模式等同 行业内或行业外的领袖性组织作比较 , 借鉴与学习他 人的先进经验 , 改善自身不足 , 从而提高竞争力 , 追赶 或超越标杆组织的一种 良性循环的管理 方法 。 标 杆管理在企业战略管理 、公共部门质量控制 、市场营 销 、成本管理 、 人力资源管理和新产品开发等领域得 到广泛的应用 。 公共部门管理者也发现 , 运用标杆管 理这种强有力的最前沿的管理手段能够极大地提高 政府绩效 。 标杆管理在非营利单位同样适用 。 欧盟是启动标杆管理最早的国际组织之一 。 欧 盟将标杆管理广泛用于政府绩效评估中 , 欧盟的政府 70