公共政策研究 第四讲 政策工具
公共政策学第四讲 政策工具分析
二、基本的政策工具 （一）市场化工具 1、民营化 广义而言，民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖 政府来满足公众的需求。它往往指所有权的转移，将“原先由政 府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方”，通过市 场的作用，依靠市场的力量来提高生产力搞活国营企业。 其中最典型的做法是，国营公司一半以上的股票出售给私人 或全部直截了当地出售国有或国营企业。
内部市场是公共管理改革的一个新思想，很有创新性。但是， 运作起来需要许多条件来支持，需要政府形成一种契约意识和平 等的竞争环境，高素质的管理人员和完备的信息管理系统。
8、产权交易 财产权利指的是“一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使 用时的地位和经济社会关系”，它由使用权、收益权、决策权和 让渡权等组成。 产权交易基于这样的假定：市场通常是最有效的配置工具， 政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市 场。政府通过一定数量的为消费者指定的资源和可转移的产权而 建立起市场，这可以创造人为的稀缺，并让价格机制起作用。 产权交易的最大优点是：它创造了市场，将竞争机制引入公 共物品和服务的提供，并且它是一种具有灵活性的工具。 其最大的缺点是：鼓励投机行为甚至产生欺诈行为，同时， 它也是一种不公平的工具。
作为政策工具，工商管理技术是把企业的管理理念和方式借 鉴到公共部门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标，它包括 战略管理技术、绩效管理技术、顾客导向技术、目标管理技术、 全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等。
社会化手段是指，政府更多地利用社会资源，在一种互动的 基础上来实现政策目标，如社区治理、个人与家庭、志愿者组织、 公私伙伴关系等
7、内部市场 它的最大特点是将提供公共物品和服务的政府部门人为地划 分为生产者和购买者两方，这样在政府组织内部就产生了“生产 者”和“消费者”两个角色。 内部市场的实现需要具备三个要素： （1）要明确划分生产者和消费者； （2）内部市场的主体在内部签订准合同和商业契约，并在此 基础上运作； （3）要求一定的付费制度和会计制度作为保障。
公共政策工具的名词解释
公共政策工具的名词解释导论：公共政策是指政府通过立法、行政措施或其他手段对某一社会问题采取行动来解决或影响的过程。
在公共政策制定和实施的过程中，政府使用各种工具来实现政策目标。
本文将解释公共政策工具的概念、分类和作用。
一、概念解释：什么是公共政策工具？公共政策工具是指政府在实施公共政策时所使用的手段、方式或方法。
这些工具的选择取决于政策目标、问题性质以及资源限制等多种因素。
公共政策工具可以是法律、规章制度，也可以是经济手段、信息传播工具等。
二、分类解析：公共政策工具的种类1. 法律法规和规章制度法律法规和规章制度是公共政策工具中最重要的一类。
政府通过制定法律和规章制度来明确规定公民的权利和义务，调整社会行为和关系。
这些规定范围广泛，涵盖经济、环境保护、教育、健康等各个领域。
法律法规的制定与修订需要通过立法程序，确保其合法性和权威性。
2. 经济手段经济手段是公共政策工具中常用的一种形式。
政府通过调整税收、补贴、价格、市场监管等手段来激励或限制特定行为。
例如，政府可能对环境友好企业给予税收优惠，以促进绿色发展；也可能通过提高烟草税来抑制吸烟行为。
3. 信息传播工具信息传播工具是公共政策中的重要手段之一。
政府通过媒体、互联网、宣传活动等方式向公众传递政策信息，引导公众认识到某一问题的重要性，从而影响公众行为。
例如，政府可以通过媒体广告宣传安全饮食的重要性，以减少肥胖和疾病的发生。
4. 行政手段行政手段是公共政策工具中由政府直接行使权力来实施政策的方式。
政府通过发布命令、执行检查、处罚违规行为等手段来影响和引导社会行为。
例如，政府可以设立部门负责监督企业环境污染，对违规企业进行处罚。
5. 社会合作机制社会合作机制是公共政策中一种辅助手段。
政府通过调动公众参与和社会组织的力量来推动政策目标的实现。
例如，政府可以与非政府组织、企业、学术界等各方合作，共同制定和实施社会福利政策。
三、作用分析：公共政策工具的作用和影响1. 目标导向公共政策工具的最基本作用是实现政策目标。
公共政策：公共政策工具及PPT课件
强调技能培训和知识传授
详细描述
训练与教育型政策工具强调技能培训和知识传授的作用， 通过课程、讲座等方式向公众传授相关技能和知识。
总结词
适用于需要提高专业技能和知识的领域
详细描述
训练与教育型政策工具适用于需要提高专业技能和知识的 领域，如职业培训、高等教育等。
项目与组织发展型政策工具
总结词
通过项目支持和组织发展来促进目标实现
确保语言准确，避免产生歧义。
练习和优化演讲技巧
熟悉内容
在制作PPT之前，应先熟悉内容，做到心中有数，避 免在演示过程中出现卡顿或遗忘。
练习演讲
在演示之前多次练习，提高熟练度，优化演讲技巧。
与观众互动
在演示过程中注意与观众互动，提高观众的参与度。
THANKS
感谢观看
详细描述
项目与组织发展型政策工具是指政府通过提供项目支持 和组织发展的机会，促进特定目标的实现。
总结词
强调项目实施和组织建设
详细描述
项目与组织发展型政策工具强调项目实施和组织建设的 作用，通过资金支持、技术支持等方式促进项目的实施 和组织的发展。
总结词
适用于需要推动项目实施和组织发展的领域
详细描述
项目与组织发展型政策工具适用于需要推动项目实施和 组织发展的领域，如扶贫开发、科技创新等。
04
公共政策工具的挑战与前景
当前挑战
1 2
政策工具的局限性
当前公共政策工具的应用存在一定的局限性，如 难以解决复杂的社会问题、难以满足多元化的利 益诉求等。
实施难度大
由于政策工具的实施需要多方协作和资源投入， 因此其实施难度较大，难以达到预期效果。
3
缺乏科学评估
课后题解-公共政策学（第二版）-第四章公共政策与政策工具
第四章公共政策与政策工具1、对决定、决策、对策、政策等词语的含义进行辨析。
公共政策学文献从哪些不同的侧重点来定义公共政策？本书的“公共政策”定义及其内涵是什么？决定：作为一个动态过程的“作决定”是一个有目的的活动过程；而作为其结果的“决定”则是在多个可供选择的方案中选定一种。
决策：决策就是从多个可能实现同一目标的方案中进行选择，优化出最佳方案。
对策：其基本含义就是应对的策略或办法。
政策：人们为实现某一目标而采取的行动方案。
一般意义上的决定、决策、对策、政策，具有共同或共通的含义；而特殊意义上的决定、决策、对策、政策，即当主体被限定为国家、政府、公共权力机关时，指的都是公共政策。
公共政策学文献在定义公共政策时的侧重点有：侧重于政策主体、侧重于政策方案、侧重于政策结果、侧重于综合。
本书认为，公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案。
公共政策的内涵有如下几点：第一，公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态，它具有决定、决策、对策、政策的一般特征。
第二，公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关权力意志的表现。
第三，公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系。
第四，公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。
第五，公共政策是一种权威性的价值分配方案。
第六，公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。
2、公共政策的形成有哪些必须的初始条件？公共政策在内容和形式上转变成现代公共政策，主要表现在哪些方面？公共政策的产生必须有三个初始条件：①公共问题的形成。
②公共权力机关的产生。
③公共强制机构的出现。
总而言之，公共政策是随着国家的产生而产生的，是作为统治阶级治理国家与社会、实现其阶级意志的工具而产生的。
公共政策在内容和形式上转变成现代公共政策，主要表现在四个方面：①在公共问题的形成过程中，公民参与所起的作用越来越大。
公共政策：公共政策工具及..课件
公共政策：公共政策工具及..
• （六）加强血液安全管理，保障临床用血安 全。
• （七）努力消除歧视。保障感染者和病人及 其家庭成员就医、就业、入学等方面的合法 权益。加强对违法犯罪感染者和病人的治疗、 救助，做好教育监管工作。
公共政策：公共政策工具及..
• （二）加大经费投入。2012年中央财政投入艾滋 病防治专项经费23.9亿元。 • （三）免费为孕产妇提供艾滋病与梅毒检测。对感 染的孕产妇及所生儿童免费提供系列干预措施。
公共政策：公共政策工具及..
• （四）依法开展禁毒、打击卖淫嫖娼等违法犯罪 活动。加强对易感人群、感染者和性病病人的综 合干预，努力切断性传播途径。
公共政策：公共政策工具及..
志愿性工具的主要系统工具
• （1）家庭和社区——强调家庭和社区的自我服 务（如：家庭保障、社区养老院、社区医院、社 区幼儿园）
• （2）志愿组织——由有组织的志愿部门实现期 望的政策目标。（如大量的慈善组ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ）
• （3）市场——最重要的志愿性工具，在提供私 人产品和保证资源有效配置上具有优势。但是在 纯公共产品的提供上会出现市场失灵。
•1、艾滋病防治的政策工具分析
• 卫生部通报了我国艾滋病疫情及防治工 作情况。截至2012年10月底，全国累计报 告艾滋病病毒感染者和病人492191例，存 活的感染者和病人383285例。
公共政策：公共政策工具及..
• 目前，我国艾滋病疫情呈现三个特点： • 一是艾滋病疫情的上升幅度有所减缓 • 随着我国艾滋病宣传教育、咨询检测和抗病毒
公共政策研究 第四讲 政策工具
• 科层制组织的特点和局限性
– 公共问题的多样性与科层制组织的专业化存在着矛盾， 政府的部门化做不到无缝隙地分割专业职能并覆盖所 有的公共事务领域
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• 合作机制的缺乏
–机构林立、职权交错、多头执法、政出多门、扯皮推诿、 管理真空、恶性竞争等等概念说明政府及其部门间缺乏良 好的合作机制
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• 规则虚无主义与促使规则重新合法化
–运动式治理反映了一个基本事实，即政府希望通过这一 政策手段来达到贯彻法律和政策等规则的目的。这恰恰 能够说明，在采取运动式治理之前，很多规则并没有很 好地被执行 –民众：遵守规则还没有成为人们的社会习惯
• 来自政府治理者和民众（社会）两个方向的规则虚 无主义，与对暴力的迷信联系在一起的
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• 运动式治理的特征
–往往是临时性的、间断性的，存在着特定的时间上的 规定性
• 被有关专家称之为“运动式行政执法的典型范例”的北 京市整治黑车的“狂飙行动”（2006年5月），持续时 间规定为30天 • 时间规定性意味着，决策者期望整治行动能“毕其功于 一役”，迅速恢复被扭曲的社会和市场秩序
–政策预期目标的单一性，经常被批评为一种“头痛医 头，脚痛医脚”的执法方式 –治理方式往往存在着“从重、从严、从快”的倾向性
低
高
低
低
高
直接性
中
低/中
中
低
低
高
高
保险、直接贷款、经济管制、公共信 息经济管制、政府公司、直接行政
高
中
高
高
低
续上表
低 经济管制、社会管制、直接行政、 公共信息、直接贷款、政府公 司、保险 高 低 高 中/低 高
公共政策的工具与手段探索公共政策实施的策略与方法
公共政策的工具与手段探索公共政策实施的策略与方法在现代社会中，公共政策的实施对于国家的发展和社会的进步至关重要。
为了有效地推动公共政策落地和取得预期的效果，政策制定者需要探索和运用一系列工具与手段。
本文将探讨公共政策的工具和手段，并介绍公共政策实施的策略与方法。
一、公共政策的工具1. 立法立法是制定和发布公共政策的核心工具之一。
通过法定程序，政府能够制定具有法律效力的政策，进而指导和规范社会行为。
立法工具使政府能够在公共利益的基础上进行决策，并确保政策的合法性和可执行性。
2. 财政政策财政政策是通过调节税收和政府支出来实现经济管理和社会公平的一种工具。
政府可以通过减税、增加支出等手段来调控经济，促进公共政策的实施。
例如，通过提高教育经费的投入，政府可以提高教育水平，促进人力资本的发展。
3. 激励机制激励机制是一种通过奖励和惩罚来调动个人或组织行为的工具。
政府可以通过激励机制来推动公共政策的实施。
例如，设立奖励政策鼓励企业进行环保技术创新，或者对违反环境保护政策的企业进行罚款，以实现环境保护政策的目标。
4. 信息技术信息技术在公共政策的实施中发挥着重要的作用。
政府可以利用信息技术来收集、分析和传播政策相关的信息，以便更好地了解社会需求和政策影响。
同时，政府还可以利用互联网和社交媒体等渠道与市民进行互动，增强政策的透明度和参与度。
二、公共政策的手段1. 调研与分析在制定公共政策之前，政策制定者需要进行充分的调研与分析，了解社会问题、利益相关者的意见和政策的可行性。
通过收集和分析相关数据，政策制定者能够制定出科学和有效的政策。
2. 顶层设计顶层设计是公共政策实施中的一种重要手段。
政府需要在制定政策时进行整体规划和协调，确保各项政策的衔接和协同。
通过进行顶层设计，政府能够提高政策的整体效果和社会效益。
3. 多元参与多元参与是公共政策实施的一项重要策略。
政府应该积极促进公众、利益相关者和专业机构的广泛参与，以确保政策的各方利益得到充分考虑。
公共政策分析政策工具ppt课件
1.家庭和社区
• 家庭和社区可以做许多政府不能做或做不好的事．
优点：
• 公共成本低而产出质量高； • 在许多服务领域(如残疾人的照顾)，家庭和社区比
其他工具更合适； • 这种工具在大部分社会受到广泛的支持和欢迎.
缺点：
• 常虚弱无力，往往只能作为一种辅助工具来使用； • 这种工具也产生了公平方面的问题，尤其是对照顾
者来说更是如此.
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2.自愿性组织
• 是指既不是政府强迫成立、也不是以赢利为目的的 组织.
优点：
• 提供的服务质量较高且成本较低； • 具有较强的灵活性和回应性， • 减少对政府的行动的需要或减轻政府的负担.
缺点：
• 应用范围有限，大量的经济与社会问题不能通过这种手段来 处理；
• 志愿者组织也容易蜕化而变成准官僚机构，从而降低它的效 能和效益；
• 缺点是鼓励投机行为甚至会产生欺诈行为， 同时，它也是一种不公平的工具.
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4.税收和使用者付费
• 税收：是一种法律上规定的由个人和公司对
政府的强制性支付，其主要目的是增加政府 开支的财政资源，同时也可引导个体的行为．
• 使用者付费：是政府对某种物品、服务或
行为确定“价格”，由使用者或行为者支付 该费用，类似于产权拍卖，是规制和市场两 种工具的混合．例如：污染的控制、城市交通的
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2.补贴
• 补贴：是指由政府或由政府指定的机构赋予 个人、企业及其他社会团体以一定数量的财 政转移，目标是让获补贴者采取政府所希望 发生的行为 ， 包括拨款、税收减免和担保 等形式.
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3.产权拍卖
• 政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品 和服务领域建立起市场.
• 优点是它创造了市场，将竞争机制引入公共 物品及服务的提供，并且它是一种具有灵活 性的工具.
《公共政策工具》课件
具有限制性和规范性，通过设定标准和规范来限 制目标群体的行为，适用于需要维护公共利益和 社会秩序的情况。
管制型政策工具的例子
行业标准、市场准入、环境保护规定等。
03
政策工具的应用场景
教育政策
总结词
教育政策是政府为了促进教育公平和 提高教育质量而制定的政策措施。
详细描述
教育政策包括扩大教育资源、优化教 育资源配置、提高教师素质和改善教 育环境等方面的措施，旨在提高全民 教育水平，培养更多优秀人才。
公共政策工具
目录
• 公共政策工具概述 • 政策工具的主要类型 • 政策工具的应用场景 • 政策工具的效果评估 • 政策工具的创新与发展 • 公共政策工具的未来展望
01
公共政策工具概述
定义与分类
定义
公共政策工具是指政府为实现特定政 策目标而采取的手段和途径。
分类
按照政策工具的强制性程度，可以分 为强制性工具和非强制性工具；按照 政策工具的适用范围，可以分为普遍 性工具和选择性工具。
数字化政策工具的挑战
数字化政策工具需要具备相应的技术支持和数据基础，同时也面临着数据安全和隐私保护 等问题，需要加强技术研发和法律法规的制定。
智能化政策工具
智能化政策工具
利用人工智能技术，如机器学习、自然语言处理等，实现政策分析、决策、执行和评估的智能化，提高政策科学性和 有效性。
智能化政策工具的优势
全球化对公共政策工具的效率和公平性的影 响
全球化背景下，公共政策工具的效率和公平性成为关注的 焦点。政府需要更加注重公共政策的实施效果，同时也要 关注不同地区和群体的利益诉求，确保政策的公平性和公 正性。
技术发展对公共政策工具的影响
第四章 政策工具
理配臵和浪费； 第二，不会像无偿提供公共服务那样导致无目的的补贴 和资助，避免对社会公平造成损害； 第三，通过付费制，价格可以起到信号灯的作用，从而 使市场机制在公共服务领域得以良好运用； 第四，可以增加政府的财政收入，缓和政府财政危机。
其主要缺点是： 收费水平难以准确确定； 在得到一种最优化的收费标准的过程
确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外 承包给私营企业或非营利机构。政府用财政拨款 购买承包商的公共产品和劳务，承包商按照与政 府签订的合同提供公共服务。
它以合同双方当事人协商一致为前
提，变过去单方面的强制行为为一 种双方合意的行为。 政府与其他组织一样都以平等主体 的身份进入市场。政府的职责是确 定需要什么，然后依照所签订的合 同监督绩效。
2
第一节 政策工具概述
一、政策工具研究的兴起
人类对政策工具的研究有着悠久的历史，可以说政策研究
一开始就伴随着对政策工具的研究。目前学术界对政策工 具的重视源于政府对自身行动及其影响的关注。 政策工具研究兴起的原因主要是：
政策执行的复杂性以及公共政策的失败，导致人们对政策执行
工具或手段的反思； 福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具研究 的重视； 当代社会科学实践性的增强，并日益介入政府的政策和管理实 践，促进了人们对政策工具知识的认识和研究； 政策科学自身研究领域的扩展，使政策工具被纳入学科研究的 视野。
2．公共企业
公共企业也称国有企业。作为一种强制性工具，政府做
出特别的规定以控制它的所有活动，这些规定被当作内 部管理的指令而必须得到执行。
公共企业通常具有如下三个特征： 一是它们具有某种程度上的公共所有
权（少至51％，高至100％）； 二是受到政府某种程度的控制或直接 管理； 三是公共企业生产的物品和服务要在 市场上出售，它不同于诸如国防、路 灯一类的公共物品（不能直接收费）， 其销售收入与成本之间必须保持某种 平衡。
第二篇 公共政策系统 第四讲 公共政策工具
（2）补贴
补贴是指各种由政府或由政府指导的机构给个
人、公司及其社会团体的财政转移形式，目标是让 得到资助者采取政府所希望发生的行为。尽管最后 的选择权留给受资助者，但采取所期望发生的行为 的可能性因补贴而增加。 补贴有各种形式，包括赠款、税收激励和票证、 利率优惠等。
优点： （1）政府愿望与民众偏好一致时，补贴工
2、按照奥斯本和盖布勒认为可以将政府治理工具 分为三大类36种：
传统类工具：建立规章制度和制裁手段、管制 或放松管制、监督和调查、颁发许可证、税收政策、 拨款、补助、贷款、贷款担保、合同承包。 创新类工具：特许经营、技术支持、公私伙伴 关系、信息、公共部门之间的伙伴关系、介绍推荐、 半公半私的企业、志愿者服务、公营企业、有价证 券、采购、后果费、保险、催化非政府行为，奖励、 召集非政府领导人开会、改变公共投资政策、政府 施加压力。 先锋派工具：种子资金、股权投资、自愿者协 会、共同生产或自力经营、回报性安排、需求管理、 财产的出售、交换和使用、重新构造市场
为一个总体的社会可以从它们的相互作用中获益，即
实现社会福利的最大化；而且为社会上所需要的一切 东西都可能通过市场以最低的价格提供。
作为一种应用广泛的工具，市场是提供私人
物品的最有效益和效率的手段，是资源配置的 有效工具；在某些公共物品和服务领域，市场 工具也可能是改进效率和效益的一种有效途径。
然而，市场工具有其明显的局限性： （1）在大部分公共物品和服务领域中，它并不 是一种有效的工具，它不能有效地提供诸如国防、 警察、路灯一类的纯公共物品； （2）由于存在着不同类型的市场失灵，市场在 提供收费物品和公有池塘物品上也存在困难； （3）此外，市场工具也产生严重的公平方面的 问题。因此，市场工具的应用往往需要有其他工具 （如管制）来配合。
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第四章公共政策工具4.1 复习笔记一、公共政策工具的实质和作用1．政策工具研究的兴起的原因（1）政策执行的复杂性导致某些公共政策实施的失败，在探寻失败的原因时，促使对政策执行中工具选择与运用做出反思。
（2）为改变福利国家社会政策失误以及政府管理效率低下的状况，政府治理改革提上议事日程，促使更多地从选择新的治理工具方面寻找革新的道路。
（3）当代政策科学研究日益朝着应用性方向发展，关注政策的贯彻实施，促使研究者更多地考虑有助于操作的工具性知识。
（4）政策科学研究的领域是不断扩展的，不断寻找新的研究领域，过去不太受人们注意的政策工具也逐渐被纳入到学科的范围之中。
2．政策工具的实质（1）将政策工具理解为实现政府行为的机制；（2）将政策工具理解为政府推行政策的手段；（3）将政策工具理解为实现政策目标的活动。
3．政策工具的作用（1）政策工具是实现政策目标的基本途径。
指与政策目的、目标的达成密切相关的是政策工具，政策目的、目标的实现必须以相应的政策工具作为媒介与手段。
（2）政策工具的选择是关系到政策成败的关键。
指政策执行的核心就在于选择和设计有效的工具，政策执行过程实质上就是一个政策工具选择和确定的过程。
4．政策工具的发展具体发展如表4-1和表4-2所示。
表4-1 新公共管理范式：公法机制到私法工具表4-2 新治理范式：从一元工具到多元工具二、公共政策工具的类别1．自愿性政策工具自愿性政策工具指通过个人、家庭、社会组织或市场发挥作用，在自愿的基础上解决公共问题的手段、途径与方法，如表4-3所示。
表4-3 政策工具图谱（1）家庭与社区在家庭和亲友中，儿童、老人和病人通常都能得到应有的关照，或是照看，或是金钱上的资助。
这些照看和资助虽然都得不到经济上的回报，但却能获得情感上的满足。
①优点。
除开政府选择对家庭和社区的这些行动进行授权或提供补贴外，一般不需要政府太多的支出。
②缺陷：a．在解决复杂的经济问题时，基于家庭和社区的政策工具通常就显得很乏力；b．与由政府集中提供公共服务相比，家庭和社区分散提供的服务缺乏规模效应；c．一味地依靠家庭和社区的力量来解决公共问题可能存在不公平。
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①侧重于政策主体；
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②侧重于政策方案；
③侧重于政策结果；
④倾向于综合。
（3）本书对公共政策的含义和内涵界定如下：
①公共政策的含义
公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目
标、实现公共利益的方案。
②公共政策的内涵
a．公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态，它具有决定、决策、对策、
政策的一般特征；
b．公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关权力意
志的表现；
c．公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的
基轴是公共权力机关与公民的关系；
的途径和条件等要素。
②策略
策略是政策主体对某一特定形势制定的行动路线，是具体的行动路线。策略又被称作
“中观决策”。
③战术
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战术是指为达到一定的战略目的，在一定的方向上和一定的时间内解决某一局部问题
的行动方案。战术又被称作“微观决策”。
基本政策，或基本国策、方针性政策、纲领性政策、根本政策，是针对某一社会领域
或社会生活某个基本方面制定的、在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策。
③部门政策
部门政策，或具体政策、方面政策，是为在某一个特定的部门贯彻基本政策而制定的
具体行动方案和行为准则。
（2）战略、策略、战术
将时间与空间这两个向度结合起来，公共政策就有了战略、策略和战术的区分。
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第四章 政策工具
第四章政策工具政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁。
在执行政策时，选用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果等问题对政府能否达成即定政策目标具有决定性影响。
从这个意义上来说，政策工具研究是十分有必要的。
然而，目前国内的政策工具研究还处于起步阶段，许多重大问题的研究才刚刚开始。
本章将对政策工具的几个基本问题加以探讨。
第一节政策工具概述当我们研究政策工具时，首先会碰到这样一系列问题，比如什么是政策工具，政策工具研究从何时开始以及政策工具该怎样分类等等。
对于这些问题，从现有的文献中可以查出相当多的资料，然而却找不到一个统一的答案。
下面，我们先从政策工具研究的状况谈起。
一、政策工具研究的兴起对政策工具的研究有着很长的历史，可以说政策研究一开始就伴随有着对政策工具的研究。
目前，学术界对政策工具的重视源于政府对自身行动及其影响的关注。
对工具的兴趣的增加使得政策制定者们开始根据目标和手段之间的联系来进行思考，这种转变被看成是战后政府治理的最为重要的进步之一。
政策工具研究最早起源于社会科学领域，当初的研究主要集中于一点，即个人或公共组织通过什么样的方式和途径来有目的地影响和作用于社会进步。
此后，大量的假设和提问都是以这一点作为基础的。
工具研究并不必然的只与一个单一的学科相联系，相反，它存在于社会科学的不同领域。
在经济学领域，工具途径已经流行了相当长时间，为了达到既定的经济利益，工资、价格以及社会福利政策在传统上一直就被当成工具来使用。
在政治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》（1953年）已论及政策工具的基本原理，在此之后，政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展——一是注重对工具的政治属性的研究，它以政治文化及意识形态的研究为基础；另一个发展方向是沿袭结构—功能传统，力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。
法学领域同样包含着工具研究途径，20世纪初，庞德（Pond）就提出过法律是一种社会控制工具的观点；公共行政学研究的发展也同样为工具途径的产生和发展做出了贡献。
公共政策：公共政策工具及..课件
• 卫生部通报了我国艾滋病疫情及防治工 作情况。截至2012年10月底，全国累计报 告艾滋病病毒感染者和病人492191例，存 活的感染者和病人383285例。
公共政策：公共政策工具及..
• 目前，我国艾滋病疫情呈现三个特点： • 一是艾滋病疫情的上升幅度有所减缓 • 随着我国艾滋病宣传教育、咨询检测和抗病毒
公共政策：公共政策工具及..
志愿性工具的主要系统工具
• （1）家庭和社区——强调家庭和社区的自我服 务（如：家庭保障、社区养老院、社区医院、社 区幼儿园）
• （2）志愿组织——由有组织的志愿部门实现期 望的政策目标。（如大量的慈善组织）
• （3）市场——最重要的志愿性工具，在提供私 人产品和保证资源有效配置上具有优势。但是在 纯公共产品的提供上会出现市场失灵。
治疗等工作力度的不断加大，发现的感染者和病 人越来越多，治疗后病人的病死率显著降低。近 两年的艾滋病监测结果表明：艾滋病疫情上升的 幅度有所减缓。
公共政策：公共政策工具及..
二是静脉注射已经成为主要传播途径
公共政策：公共政策工具及..
三是局部地区和特定人群疫情严重
• 云南、新疆、河南 广西、广东和四川 6省累计报告感染 者和病人数占全国
在这种发展观和政绩观的支配下官在这种发展观和政绩观的支配下官员的政绩考核体系被扭曲官员的晋升更多的只员的政绩考核体系被扭曲官员的晋升更多的只是与所在区域的经济发展绩效相挂钩唯是与所在区域的经济发展绩效相挂钩唯gdpgdp论论从观念上导致了地方政府对环境污染不够重视从观念上导致了地方政府对环境污染不够重视甚至暗中帮助排污企业
混合性工具
强制性工具
公共政策：公共政策工具及..
1、强制性工具
公共政策学第四讲 政策工具分析-39页PPT资料
（4）鼓励某些特定的私人部门行为。
作为一种政策工具，民营化的优点是：
可以促进管理者降低成本，提高质量；民营化是一种新的管 理形式和技术，同时也是获得资金的新来源；通过减少政府的直 接行为，公共管理者可以专注于政策制定。
但是，民营化的弊端也是显而易见的：
第一，它能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理 配置和浪费；
第二，无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会 公平造成损害；
第三，通过付费制，价格可以真正起到信号灯的作用，从而使 市场机制在公共服务领域得以良好运用；
第四，客观上，通过付费制也可以增加政府的财政收入，缓和 政府的财政危机。
其主要缺点是： 收费水平难以准确确定； 在得到一种最优化的收费标准的过程中，资源有可能误置； 不能作为处理危机的工具； 管理成本高且繁杂。
3、管制与放松管制
根据里根（M. Reagan）的说法：管制是一种活动过程，在 这种活动过程中，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动， 并经历一种持续的行政管理过程（一般是通过特别指定的管理机 构来完成这项工作）。
放松管制，就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分 取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上 有更多的自主权。
其基本的观念是“政府无效率的主要原因是对管理层进行干 预控制的内部管制的数量太多……基本的假设是，如果公共组织 能够清除戒律，它就能更加具有灵活性和效率。”
它与管制一样，是“一种政府与其公民之间特殊的关系”。
民营化的实质，就是通过市场机制合理配置资源，使资源能够 流向使用效率更高的部门。民营化并非为了弥补政府的预算缺口， 而是要实现对公共部门资源的再分配。
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• 劝诫的不足
– 在危机时需要采取紧急应对措施情况下，显得太软弱 – 不解决问题本身，而只是让人们知道他们正在做什么
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其他分类
（1）加拿大政策学者霍莱特和拉姆什在《公共政策研 究》中根据政策工具的强制性程度来分类，将政策 工具分为：自愿性工具（非强制性工具）、强制性 工具和混合型工具三类。 （2）狄龙，将政策工具分为法律工具、经济工具和交 流工具 （3）张成福：按政府介入程度分类：政府部门直接提 供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约 外包、补助或补贴、抵用券、经营特许权、政府贩 售特定服务、自我协助、自愿服务和市场运作。 教材:市场化工具、工商管理技术、社会化工具
• 有关整治行动都需要集中相当的资源——人力、财力和 物力，尤其还包括行政权力（主要体现在超越一些程序 性的规定）
27
运动式治理的必然性
• 公共问题本身的性质制约着选择运动式执法
–社会转型是一个问题增生的过程 –越来越多的公共问题表现出高度的复杂性、异常性和 相互依赖性的特点 –使得政策的执行存在马兹曼尼安和萨巴蒂尔所说的 “技术性困难”
有效性 效率 公平性 可管理性 合法性
低
侵权责任、公共信息、税收支出
凭单制、保险、补助金、政府公司、 贷款保证、直接贷款、合同、标准要 求、矫正税 经济管制、社会管制 侵权责任、补助金、贷款保证、凭单 制 税式支出、合同、社会管制、标准要 求、矫正税
低
中
低
中
高
强制性
中
中
高
中
中
中
高
高
高/低
高
低
高/低
低
8
政策工具看作一种“活动”
一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一 或更多的目的的任何事物。 个
政策工具看作一种“客体”
欧文．E．休斯：政府的行为方式，以及通过某种途径用以调 节政府行为的机制。 莱斯特•M•萨拉姆认为：“政府治理工具，又称公共行动的工 具(A tool of Public Action)，它是一种明确的方法，通 过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决。” 张成福：政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制。
–迷信暴力→运动式执法中的重拳出击→规则虚无
如何跳出运动式治理的怪圈？ 运动来了要重视 运动过了没屁事
30
市场化工具
民营化
合同外包
用者付费
市场化 工具
分权与权 力下放
第四讲
政策工具
• 政策工具概述 • 基本的政策工具 • 政策工具的选择
第一节 政策工具概述
一、政策工具研究的兴起 二、政策工具的内涵与分类 三、政策工具研于社会科学 领域。集中研究：个 人或公共组织通过什 么样的方式和途径来 有目的地影响和作用 法 学 于社会进步。以此为 基础，政策工具的研 究大量存在于社会科 学的各个领域
26
• 运动式治理的特征
–往往是临时性的、间断性的，存在着特定的时间上的 规定性
• 被有关专家称之为“运动式行政执法的典型范例”的北 京市整治黑车的“狂飙行动”（2006年5月），持续时 间规定为30天 • 时间规定性意味着，决策者期望整治行动能“毕其功于 一役”，迅速恢复被扭曲的社会和市场秩序
–政策预期目标的单一性，经常被批评为一种“头痛医 头，脚痛医脚”的执法方式 –治理方式往往存在着“从重、从严、从快”的倾向性
• 强制性工具都是强制程度较高的政策工具（规制、国有企业、
直接提供）
• 规制——用法律和行政规范限制不期望的行为发生。
– 经济规制：纠正市场运行所导致的不平衡问题，如金融市场规制、垄断 行业规制等；社会规制：指那些针对健康、安全和社会惯例方面的管理 法规，如食品安全、煤矿工人安全、职业危害、污染问题、性别歧视等。
• 自愿运行的非政府组织不是在政府强制下工作的，其公共 服务也是出于道德或情感上的满足
– 成本低，与个人自由主义的社会文化相适应
• 经济政策和社会政策的重要补充
– 很多公共问题是以自愿性政策工具来解决的
17
强制性政策工具
• 直接作用于目标群体（个人或公司），而不给个人、团体或组
织留下回旋余地
– 因为政府行使着统治权力和暴力 – 政府命令公民做什么，政府直接提供物品和服务，这是政府在做其职责 范围内的事情
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• 规则虚无主义与促使规则重新合法化
–运动式治理反映了一个基本事实，即政府希望通过这一 政策手段来达到贯彻法律和政策等规则的目的。这恰恰 能够说明，在采取运动式治理之前，很多规则并没有很 好地被执行 –民众：遵守规则还没有成为人们的社会习惯
• 来自政府治理者和民众（社会）两个方向的规则虚 无主义，与对暴力的迷信联系在一起的
• 制度性资源的缺乏
–运动式执法是资源稀缺条件下纠正市场和社会秩序失效的 一种权宜之计 –任何国家政府所拥有和能运用的物质性资源总是有限的 –问题的关键在于制度能力和制度资源的缺乏
• 在公民社会比较强大的国家，法律、政策等规则的有效执行依 赖于国家的“制度能力”（institutional capacity），即 Michael Mann所说的国家能够渗透到公民社会、并经由与公民 社会的制度化协商而合理地执行政治决策的能力
奥斯本和盖布勒的36支箭
传统类
建立规章制度和 制裁手段
创新类
特许经营、技术支持 公私伙伴关系 、信息 公共部门之间的伙伴关系 介绍推荐、半公半私的企 业 志愿者服务、公营企业 有价证券、采购 后果费、保险 催化非政府行为、奖励 召集非政府领导人开会 改变公共投资政策 政府施加压力
先锋类
种子资金股权投资 自愿者协会 共同生产或自力经 营
管制或放松管制
进行监督和调查 颁发许可证
回报性安排
需求管理 财产的出售、交换 和使用 重新构造市场
税收政策
拨款 补助 贷款 贷款担保 合同承包
第二节
政 治 化 手 段 市 场 化 工 具
基本的政策工具
工 商 管 理 技 术
社 会 化 手 段
逆 向 民 营 化
• 政治化工具
政治化工具是指通过政治动员与权力运作
霍莱特和拉梅什
低 ← 政府干预程度
自愿性政策工具
家庭和社区 自愿性组织 私人市场
→ 高
强制性政策工具
管制 公共事业 直接提供
混合型政策工具
信息和劝戒 补贴 产权拍卖 税收和使用费
自愿性政策工具
• 主要特征
– 不受或很少受政府影响 – 期望中的任务是在自愿的基础上完成的 – 政府经常有意识地对一些公共问题不予理睬，相信市 场、家庭或志愿者组织是解决问题的最佳渠道
规制作为工具的优点 规制作为工具的缺点
所需的信息比较少 扭曲了志愿或私人部门 的活动 政府的行动和计划可以 抑制创新和技术进步 更好地协调 比较适合于危机管理 没有弹性，不考虑个别 情况 成本较低 管理中的困难
政治上较有感染力
高执行成本
萨拉蒙：十五种政策工具
对政府绩效的可能性影响
关键纬度
程度
工具
政策执行的现实需要（有效的政策工具可以将政策失败转变
为成功）
工具研究途径的倡导者长期以来得到政治和意 识形态方面的支持（在不同的意识形态阵营的人们会根据他
们所谓的政治上的正确性来选择不同的政策工具。保守党人倾向于用私 有化的政策工具来解决公共问题；左派则支持政府参与解决公共问题。）
政策工具的内涵与分类
以推动政策执行的手段。
主要有群众运动和权力激励。
中国特色的“运动式”治理
“运动式治理”：政策工具的选择困境
• 运动式治理的基本过程
–已经成为政府部门在执行法律、落实公共政 策时的一种常态化的管理模式 –震惊社会的重大恶性事件发生——领导做出 重要指示，政府有关部门召开紧急会议—— 部署专项整治行动——执法部门声势浩大的 检查、处罚行动——总结表彰，宣布专项整 治取得了丰硕成果
低
高
中/低
高/中
中
低
经济管制、社会管制、标准要求、 侵权责任、保险
无
低
低
低
高
可见性
中
公共信息、合同、贷款保证、税式 支出
无
中
中
中
中
高
直接行政、直接贷款、凭单制、政 府公司、补助金、矫正税
无
高
高
低
低
四个关键维度、五个评估标准 ---萨拉蒙
有效性
关键维度 强制性 直接性 自治性 可见性
效率 公平性
可管理性 合法性
• 面对着有着多方面根源的社会公共问题，要设计一个单一 的政策和采取某种单一的政策工具，在通常情况下可以被 认为是徒劳无功的
• 科层制组织的特点和局限性
– 公共问题的多样性与科层制组织的专业化存在着矛盾， 政府的部门化做不到无缝隙地分割专业职能并覆盖所 有的公共事务领域
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• 合作机制的缺乏
–机构林立、职权交错、多头执法、政出多门、扯皮推诿、 管理真空、恶性竞争等等概念说明政府及其部门间缺乏良 好的合作机制
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• 劝诫或（宣传）说服教育：比信息发布多了一些 政府行为色彩
– 不只是告诉民众并鼓励他们改变行为，而是想努力改 变目标群体的偏好或行为 – 比如敦促人们保持节制和康健，不要浪费水和能源， 使用公共交通，预防艾滋病而采取的宣传措施等
• 劝诫的好处
– 针对没有明确解决方案的问题，劝诫是一个好的开始 – 劝诫符合民主和社会道义，崇尚讨论、劝告、个人责 任感和自由
内涵：policy instruments, tools of government –带有比喻意义，泛指指政府可以用来实现某种政治目标 的手段，或政府赖以推行政策的手段 • Hoogerwerf（1989）：工具是行动者采用或者在潜在 意义上可能采用来实现一个或者更多目标的任何东西 • 胡德(Hood)用木匠业和园艺业的工具来比喻政府的治理工 具，认为政府所做的是尽力用各种治理工具来塑造我们的 生活，迎合各种目的。 • 胡德认为“工具概念可以通过将其区分为“客体”和“活 动”而得到更明晰的理解。但这种区分定义在一定程度上 模糊了“政策”和“工具”概之间的界限。