城市化进程中的土地信访问题研究_以肇庆市为例_肖向前

南方论刊·2014年第2期南方视点城市化进程中的土地信访问题研究

肖向前

（肇庆市委党校 广东肇庆 526020）

【摘要】在城市化进程中，由于征地补偿政策落实不到位、执行不规范，以及干部作风问题和村民维权意识等原因，失地农民难以有效地保护其应得利益，导致一系列的矛盾纠纷和土地信访问题。解决这些问题的基本思路在重新修订土地政策，面向群众进行利益倾斜和补偿，完善被征地农民的保障制度，进而通过对策组合彻底解决问题。

【关键词】城市化；征地；信访；对策

——以肇庆市为例

国家统计局公布数据显示，2011年末我国城镇人口占总人口比重首次超过50％，达到了51.27％。随着我国城市化进程的不断加快，城市不断向周边农村扩张，占用了大量的农村土地，出现了庞大的失地农民群体。由于政府部门行政干预与法律适用的失灵，以及城乡二元体制的束缚、社会保障体系的缺失，征地过程中大量农民的权益无法得到保障，引发一些系列征地矛盾问题，严重影响了社会稳定发展。肇庆市成为了这种态势的缩影，该市自2008年从国家层面整体列入珠三角以来，加快了城市化进程，土地征用问题导致的利益纠纷和上访事件不断增多，对社会稳定形成严峻挑战。

一、城市化引发土地信访问题

2008年底，国务院批复出台《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，首次从国家层面把肇庆市整体列入珠三角地区。肇庆市从此面临巨大的发展机遇，从落后的粤西山区地级市变为年轻的珠三角城市，迸发出强大的后发优势，推动了经济社会的跨越式发展，尤其是城市化进程明显加快。2010年7月，广东省政府批复了《肇庆市城市总体规划（2010-2020）》，城镇人口将从现在的48%提升至80%。肇庆市借此利好加快编制城市化各类专项规划和重点片区控制性详细规划，先后完善了城市总体规划、肇庆新区总体规划和历史文化名城保护规划。比如：规划中的肇庆新区选址于肇庆市鼎湖区中部，规划总人口60万人，规划面积115平方公里，周边划定585平方公里协调发展区；肇庆市城东新区定位为肇庆市新城市中心，规划总人口约30万人，规划用地26平方公里；肇庆市龟顶新城规划建设成为一个宜人的城市副中心，规划总人口控制在11.6——14.6万人，总规划用地面积为7.1平方公里。由此可见，未来10年肇庆市的城市规模将急剧扩张，城镇化水平将极大提高。 城市化亦称为城镇化、都市化，是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的过程。随着肇庆市城市化进程深入推进，大量农业用地被征收为建设用地，引发一系列的征地矛盾问题。历史传统上的城乡二元体制、不完全的市场经济地位以及模糊和不完全的土地产权，使得农民的土地在官商的权钱结合下极易丧失，而配套的权益保障体系难以建立和完善，这样直接损害了以土地为中心的失地农民的权益。由于被征地农民因失业生活无保障、征地补偿标准偏低、土地和房价的价快速上涨、征地补偿安置款和青苗补偿款使用不规范、非法买卖土地与依法征地价格差距等原因，经常出现因征地问题引发的越级上访，甚至采取阻挠项目施工的过激行为。据肇庆市信访局统计资料显示，征地和城镇拆迁是肇庆市群众上访主要问题，两者在上访总数中的批次比、人次比显得尤为突出。2012年，肇庆市群众越级到省上访共63批1526人次，其中因为征地、城镇拆迁问题所占批次比达41.89%，人次比达26.37%。2013年第一季度，肇庆市群众越级到省上访共87批488人次，批次同比增长109.44%，批次增长率排名全省第5，人次同比增长更是达到227.68%，其中因为征地、城镇拆迁问题所占批次达47.06%，人次比达35.81%。可见，肇庆市城市化进程中的征地问题引发的社会矛盾和信访问题呈上升趋势，妥善处理和化解矛盾显得刻不容缓。

二、土地信访问题的原因分析

（一）征地补偿政策落实不到位

在传统上土地作为农民的“衣食之源、生存之本”，发挥着重要的保障功能，特别是对年龄稍大的农

民来说，土地更是必不可少的养老手段。目前，对征收的土地进行金钱补偿依然是各地普遍采用的征地补偿方式，提高足额货币的补偿则能够很大程度上加强物质保障，减少失地农民的经济风险。目前肇庆市所辖县（市、区）征地补偿是执行1999年开始实施的《中华人民共和国土地管理法》和2011年1月开始实施的《广东省征地补偿保护标准》（2010年修订调整），国家规定土地补偿费、安置补助费标准两项合计最低为征用前三年平均年产值的10倍，最高可达30倍。在肇庆市征地上访的诸多案例中，主要矛盾集中在征地补偿款太少、补偿标准太低。有些地方政府为了支持工业发展，在征地时尽可能压低价格，而土地出让金收益部分则返还给企业，而没有按规定让农民群体受惠。还有一些政府部门为了降低征地成本，相当一部分的征地却是按照国家规定的最低标准进行补偿，这种就低不就高的做法成为征地纠纷的主要因素。

肇庆市所辖县（市、区）的某些地方政府违规执行国家和省级征地补偿政策和标准亦成为矛盾的诱因。比如：广东省国土资源厅在2011年1月19日发布的《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》中明确指出，2006年7月25日印发的《广东省征地补偿保护标准》废止，开始执行2010年修订调整的《广东省征地补偿保护标准》。但是，此通知发布10天后的2011年1月29日，肇庆市某县政府在《关于征收五和镇五和社区江布村委会土地的公告》中，仍然采用的是2006年的补偿标准。此外，该县政府同一天发布的另外4个征地补偿公告，也是执行2006年的旧标准。按照2006年广东省征地补偿保护标准（即最低标准），五和镇是十类地区，每公顷是23.40万元，而2011年1月19日发布的新标准是每公顷30.20万元，两者之间差距达6.80万元。因为该县违规执行土地补偿标准，直接导致该县在2012年的6月和9月连接出现两批农民越级到国家信访局上访。

（二）土地和房价过快上涨

肇庆城市规模不断扩张，出现土地供应紧缺，城区土地价格上涨很快，用于房地产开发的土地价格尤为甚，在土地拍卖市场上频现“地王”。早在2004年底，肇庆市星湖北岸大宗土地1253.3亩地块拍卖了5.002亿元，当时拍卖折合单价仅为39.91万元/亩。而2010年2月，肇庆城东103区原新华印刷厂129.5亩地块拍卖最终总价6.14亿元，折合474万元/亩，成为肇庆的“单价地王”。2011年11月，肇庆以城东新区一块面积198.2亩的商住用地拍卖了7.2亿元，折合363.27万元/亩，成为当时的“总价地王”。肇庆市区的商业和住宅土地价格在短短几年内不断飙升，由2005年的50万元/亩左右，升至近两年的300—500万元/亩。因为若干年前被征土地补偿标准不高，而拍卖土地价往往高出10 多倍，被征地农民普遍存在不满情绪，感到其利益受损害导致心理失衡。虽然当前征地补偿款逐年有所提高，但与拍卖土地价格上涨依然不成比例。 随着土地价格上升，肇庆市区商品房价随之连年大幅上涨。肇庆市住房和城乡建设局统计数据显示，2007年城区商品房均价仅为2738元／平方米，到2011年城区商品房均价涨至5605元／平方米，短短的4年时间涨幅高达104.71%。2010年肇庆市在城乡一体化进程中，把端州区黄岗镇、睦岗镇撤镇改设为街道办事处，原来的农村变为城市，原来的农民成为市民身份，从此面临购房置业的压力。尽管很多农民获得不菲的征地补偿款，但是商品房价格的飚升，使得这些农民的购房压力不小。城市化使得原有的行政村农民基本处于失地状态，这些从农民变成市民之后，其工作、生活以及社会保障等都面临着巨大挑战，这些问题得不到及时解决，从而成为矛盾纠纷的隐患。

（三）信息公开不到位和干部作风问题

信息公开不规范是引发农村群众集体上访的主要根源。某些政府职能部门在开展征地拆迁的具体工作中，对群众的信息披露遮遮掩掩，被征地的农民们处于信息不对称的状态，导致农民对政策和法规了解得越少，对征地补偿的质疑就越多，不满意程度也就越高，在上访事件中“盲从”的几率就越高。村务公开中与村民利益相关的事项包括两部分，一部分属于村民自治的部分，如财务收支、任期目标等；另一部分是党和国家政策法律在农村贯彻落实的情况，如征地拆迁、宅基地分配等。目前村民普遍反映在村务公开中存在一些问题:一是有的公开内容不实。个别村在公开中搞虚假数字，掩盖真实问题。二是对重点问题公开不细。如个别村在土地承包、征地拆迁补偿等非生产性开支等，公开得不细，有的村甚至不公开。三是有的公开不便于群众监督。表现为事后公开多，而对事前、事中的公开少。村务公开不规范，透明度不高往往导致群众怀疑暗箱操作，希望上级部门帮助他们调查从而引发上访。

基层干部作风问题也成为征地矛盾重要的因素。有些村干部群众意识淡薄、官僚主义严重，村里的重大事项不公开不透明，村级财务制度不健全，管理涣散，加之村干部法制观念淡薄等原因，造成村干部腐败问题日趋严重。有些村干部出于自身利益考虑，只顾完成上级下达的征地任务，而不去保护村民利益，影响干群关系，引发了农民的对抗情绪。由于利益驱动和干部管理体制上存在的弊端，村干部要寻找乡镇干部作靠山，乡镇干部需要在村级培养依靠力量，导致了目前乡、村两级干部盘根错节的复杂关系网和经济利益的共同体关系，而群众对基层干部不信任，遇到问题就往往采取上访的途径寻求解决。

（四）村民维权意识问题

随着村民的法律意识逐步增强，村民拥有村务知情权和决策权的意识也越来越强，遇到重大事项希望通过村民会议或村民代表会议进行民主决策、民主监督。随着肇庆市群众上访群体化趋势愈演愈烈，群众上