《食品安全法》立法背景、意义、特点和新的法律制度.

一些地方分段监管中存在各个环节之间分工不严格、 多头执法、责任不明、监管链条“断裂”等问题，因 此食品安全法草案三审稿强调地方政府及有关部门的 职责，突出“全程监督管理”，即从源头到餐桌都不 能留有空白。相较于2008年10月，食品安全法草案的 第三次审议，四审通过的食品安全法作出了几项重要 修订：如加强对食品广告的管理；确立了民事赔偿责 任优先原则；减轻食品生产经营者的负担等。 特别是在监管体制上增加规定，国务院要设立食 品安全委员会作为高层次的议事协调机构，对食品安 全监管工作进行协调和指导，具体的工作职责由国务 院规定。

充分体现民主立法，新法制定反映了公源自呼声：“食品安全法的立法过程是伴着科学立法、 民主立法的原则进行的。”2008年4月 20日至5月20日，草案全文公布向社会 征求意见，一个月的时间收到意见 11327件，其中各类食品生产企业和相 关领域的专家学者提出的意见就占1/3。 1.1万条公众意见参与立法。

全国人大常委会四次审议通过的食品安全法， 经历了多次修改和完善。全国人大法律委员会 先后召开了7次会议，对食品安全法草案进行 逐条审议；全国人大教科文卫委员会召开了2 次会议，对食品安全法草案进行审议。全国人 大常委会组织了13次立法调研，立法过程中征 求了31个省市区的意见。食品安全法的诞生， 是对事关公众身体健康、企业诚信与行业发展， 以及社会和谐稳定的食品安全问题探索出台的、 也是人们倍加希望行之有效的法律保障。
四次审议，立法内容趋于完备，增设食品安全委员会：


食品安全法监管体制的理顺是食品安全立法的最重要 的使命之一。现在通过的食品安全法在分段管理、无 缝隙衔接、各部门各司其职，并且要依法承担责任方 面，做了非常重要的规定。首先，卫生行政部门承担 综合协调职责，由质监部门负责生产环节的监管、工 商部门负责流通环节的监管、食品药品部门负责餐饮 服务环节的监管。 有法律专家认为，在目前食品安全事件频发的背 景下，应从立法和执法层面上，加大打击力度，对故 意、恶意违法的企业和行为人，从严从重处理，危害 严重的应依法追究刑事责任，提高其违法成本，震慑 犯罪分子。

“民以食为天，食以安为大”。1995年10月30日，
修订后的食品卫生法开始实行，对保证食品安全、保 障人民群众的身体健康发挥了重要的积极作用。尽管 目前食品卫生领域大约有100多个规章，还有500多个 卫生标准。但是食品安全的问题仍然比较突出，食品 安全事故时有发生，牛奶中添加三聚氰胺，鱿鱼用氢 氧化钠浸泡，“阜阳奶粉”、“红心蛋黑心肉”等暴 露出现行的有关食品安全制度和监管体制的不完善。 这次食品安全法的制定，可以说是由重大食品安全事 故催生出来的。据了解，现在全国的食品企业大约有 50万家，规模以上的企业有2.6万家，他们的产品的市 场占有率达到72%，这个数字说明我国的食品工业化 程度和产品质量控制有直接关系。

“我国的监管模式原来是卫生部门一家负责，但是由于 食品生产的链条比较长，从农田到餐桌，一个部门管 力不从心，所以形成了多部门管理的监管体制，但多 部门管理易出现管理空白等问题” 。为了解决这个问 题，《食品安全法》重新明确了各个部门的监管职责， 确立了分段监管体制，主要是卫生、农业、质检、工 商和食药监各司其职，在此基础上，设立国务院食品 安全委员会，加强对各个监管部门监管工作的协调和 指导。在全程监管分段实施的过程中，最重要的是要 锁定责任，纵向要到底，横向要有边，不能留任何真 空，实现无缝对接。
充分体现民主立法，新法制定反映了公众呼声：

在对食品生产经营的分层次管理问题上， 不少公众认为，我国经济发展不平衡， 小作坊和食品摊贩比较多，如果一律进 行许可制管理，进行取缔的话，不符合 我国的现实情况。立法过程吸收了这个 意见，决定对小作坊和食品摊贩进行分 层次管理。具体的管理办法授权地方人 大，根据本地的实际情况制定地方性法 规进行管理。
食品安全法监管模式的转变（有以下重点）：

“从食品卫生到食品安全，两字之差 ，折射立法思维 更新，表明了从观念到监管模式的转变。”“食品卫 生，主要是对食品生产经营过程，而食品安全则涉及 到无毒无害。这是由对食品安全监管的外在因素为主， 深入到食品安全的内在因素来进行监管，而且是全程 监管，并且导致了监管模式的转变。” 将原来的食品 卫生法转变、升华为食品安全法，超越了原来停留在 对食品生产经营阶段发生的食品卫生问题，与原来的 食品卫生法相比扩大了法律调整范围，涵盖了“从农 田到餐桌”的全过程，对涉及食品安全的相关问题做 出更全面规定，在一个更为科学的体系下，用食品安 全国家标准来统筹食品相关标准，避免目前标准之间 交叉与重复的局面。

震惊中外的“三鹿奶粉事件”的发生,直接推动了食品安全监管制 度的变迁。2008年9月18日,国家质检总局发布第109号总局令,决 定废止《产品免于质量监督检查管理办法》。10月底进行三审的 食品安全法草案,随即对此进行了确认,规定对食品不得实施免检。 三鹿奶粉事件发生后，全国人大常委会再次进行了针对性修改。 草案三审稿建议增加了两条规定：一是卫生部门在制定食品添加 剂标准时，要经过评估，证明食品添加剂是安全可靠的，才能列 入食品添加剂目录；二是进一步规定在食品添加剂目录之外不得 添加其他的物质，以避免非食品添加剂的有毒物质被加入。十一 届全国人大常委会第五次会议三审的食品安全法草案所提出的八 处新修改中，有六处都直接针对此事件。力图改变长期以来卫生、 质检、工商、药监、农业“五龙治水”的监管制度，确定由其中 一个部门做“班长”，同时还要求负责部门必须做好食品安全的 预警，并鼓励对食品安全问题进行舆论监督。
充分体现民主立法，新法制定反映了公众呼声：
铁路食品的监管在征求意见过程中有人提出， 由于铁路的跨省、跨地区特点，导致铁路食品 的管理不同于一般食品管理的分段监管模式。 因此食品安全法在附则中增加了一条，“铁路 运营中食品安全的管理由国务院卫生行政部门 会同国务院有关部门依照本法制定”。 此外，针对保健食品问题，食品安全法增 加规定，对声称具有特定保健功能的食品的 “具体”管理办法由国务院规定。
食品安全法监管模式的转变（有以下重点）：

食品安全法明确了监管部门的职责，确立食品 安全监管重点为食品的风险监测与风险评估机 制。国家以风险评估的结果为依据，制定食品 安全标准，企业必须按照食品安全标准进行生 产经营，监管部门按照食品安全标准进行检验、 许可、进出口管理等监管，发现不符合食品安 全标准的食品，立即进行处置，如报告、评估、 召回、查封、处罚等。相较于以前仅关注产品 的外标签和说明书的监管方式，这种以加强监 测、评估和检验的监管方式更注重产品的内在 质量。

这几年不断发生食品安全事故，也是在分段监管体制下发生这些 问题。所以，现在还继续维持这种分段监管体制，许多人认为我 们的食品安全现状没有从根本上得到解决。但是，世界各国都根 据自己的国情，既有一个部门全部管的，比如瑞典，就设一个食 品安全局，从中央到地方三级，就这一个部门，从农田到餐桌全 管了。但是也有像日本，由两个比较大的主要部门来管，然后中 央成立一个食品安全委员会，来协调这两个部门。美国的管理也 是多部门在管，但是我们是按照环节分段在管，它是按照品种分 类在管。比如说农产品，还有畜产品，由农业部门来管，它是一 管到底，从农田一直到餐桌都是农业部门来管，中间不会出现断 裂。去美国要过海关的时候，牛肉干是不能带进去的，农业部在 那里监管，而不是动植物检疫局、海关。我们是按照环节分段管， 不是按照品种分类管。所以，有的时候出现这样那样的问题。
未能打破多头管理、执行落实仍然艰难：


在《食品安全法》出台前，我国在食品卫生领域就有 100多个规章、500多个卫生标准，而且存在老、少、 乱。网上调查结果显示，对于新法，最关心的是“能 否真正落实和执行”。食品安全需要大量的经费投入， 财政保障是关键。 食品安全法进一步加大了对违法生产经营者的惩罚力 度，规定了相应的民事赔偿责任、行政处罚，严重的 要处以刑事责任。此外，还规定对生产不合格食品安 全标准的食品，经营明知是不符合食品安全标准的食 品，除了一般的民事赔偿之外，还有一个十倍价款的 赔偿。另外，在处罚幅度上也明确高于其他法定的违 法行为，同时也增加了难度，且缺乏相应的保障措施。
食品安全法监管模式的转变（有以下重点）：
按照食品安全法的规定，食品的全程监管要进 入到生产的内部环节中进行，而不仅仅是事前 许可和事后抽检。涵盖初级农产品、食品生产 和加工以及食品流通等各环节的监管机制得以 建立，实现了从农田到餐桌的全程监管。此外， 食品安全法还规定了企业自律、部门履职及社 会监督等内容确保本法的贯彻执行。 但是，本法没有赋予卫生部门对相对人的管理 权和处罚权。本法还规定了好多鼓励、支持、 倡导性的条款（法之规则是应当、必须、不得、 禁止等）。
充分体现民主立法，新法制定反映了公众呼声：

食品安全法中关于监管体制的规定吸纳了很多 公众意见。在监管部门的表述上，一审稿用了 泛指性的说法，如“国务院授权部门”、“食 品生产监管部门”等，但没有明确具体所指。 根据征求意见，按照国务院机构改革的决定和 相关规定，对有关部门的监管职责进行了明确 规定，把“国务院授权部门”确定为卫生行政 部门，“食品生产监管部门”为质监部门， “食品流通监管部门”为工商部门，“餐饮服 务监管部门”为食品药品监督管理部门。
四次审议，立法内容趋于完备，增设食品安全委员会：

2008年12月22日举行的全国人大常委会 第六次会议,又透露出了一个重要信息:国 务院正在对调整食品安全监管体制作进 一步研究论证,常委会对食品安全法草案 的第四次审议将推迟进行。在这里,最高 立法机构和普通民众意愿多次达成了良 性互动。
四次审议，立法内容趋于完备，增设食品安全委员会：

充分体现民主立法，新法制定反映了公众呼声：

值得一提的是,草案规定的实施电子监管码制度引起很 大争议。不少企业表示,监管码易仿冒、查询率低,并且 增加了生产成本,建议不作硬性规定。公众的意见引起 了最高立法机构的注意。2008年7月25日,全国人大法 律委员会、全国人大常委会法制工作委员会在北京举 行了食品安全法草案立法论证会。在会上，与会者围 绕食品安全法是否应当规定对食品、食品添加剂和食 品相关产品实行电子监管码制度这个问题各自阐明了 自己的观点和论据。参加立法论证会的代表包括全国 人大代表、地方人大常委会有关同志、专家学者、食 品行业协会等。2008年8月底,当食品安全法草案进入 全国人大常委会会议二审的时候,细心的人发现,涉及监 管码的相关条款已经删除。