城市基层政府社会管理现状分析

(此文档为word格式，下载后您可任意编辑修改！)城市基层政府社会管理现状分析侯保疆【内容提要】社会管理是政府职能的一个重要方面。

党的十七大报告提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义。

”目前城市基层政府即镇政府（街道办事处）社会管理面临的问题究竟有哪些，如何应对这些问题，本文通过文献研究法和实地调研对此作一粗略探讨。

城市基层政府社会管理面临的问题城市基层政府在社会管理领域实施的一系列措施已取得阶段性绩效，如为经济发展营造了良好的环境氛围，各地经济实现平稳发展；基础设施建设快速推进；城镇环境明显改善；社会保障水平进一步提高；社会大局和谐稳定；民生问题得到改善等。

城市基层政府通过积极行使社会管理职能，在各领域取得成绩的同时，也面临着不少问题，这些问题复杂多样，大体可归为两类：一类是政府系统内部管理问题；一类是政府系统外部管理问题。

（一）政府系统内部管理问题。

这是指城市基层政府自身管理所面临的问题。

根据我们的调研，这类问题主要有：第一，机构设臵问题。

社会管理涉及的主要领域有基础设施建设、社会秩序维护、环境保护、科教文卫事业发展、社会保障等。

从现行政府机构设臵情况看，县级以上（包括县级）政府在社会管理领域的机构设臵基本上是实行上下对口设臵模式，如省有卫生厅，市县区有卫生局。

而镇政府（街道办事处）却没有，其机构实行的是综合设臵模式，一般设5至8个综合性办事机构，如党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室、计生办公室、宣传教育办公室、维稳综治办公室等。

于是，本该由卫生、广电、旅游等部门做的事都交由镇宣传教育办去做；本该由民政、社保等部门做的事都交由镇社会事务办去做。

经粗略统计，镇政府（街道办事处）的几个办公室的上级对口科室多达几十上百个，致使基层政府出现“上面千条线，下面一根针”的被动架构。

第二，人员编制问题。

在粤东、珠三角城镇调研时，各部门普遍反映的问题是行政人员编制不足，在一定程度上影响到工作的正常开展。

为了搞好社会管理，给民众提供更好的服务，他们只能外聘一些工作人员。

因此，在镇（街道）机构中存在着不少的外聘人员，其待遇与编制内人员存在差距，结果往往导致基层工作的连续性和专业性不足。

第三，机构不断精简与职能不断增加的问题。

职能是机构设臵的依据，机构是职能的载体，机构与其职能应是对应关系。

在调查中我们发现，地方各级政府一方面要按照机构改革的精简要求缩减职能机构，进行机构的调整；另一方面，随着经济社会的发展，地方各级政府的社会管理领域和社会管理事务在不断扩大和增加。

与此同时，上一级政府在职能转变过程中转移出来的部分社会管理职能，由于社会组织的发育不成熟，仍需要由下一级政府来承接。

由此形成了如下矛盾：基层政府的机构在不断精简，而其承担的社会管理职能却在不断地增加。

第四，政府间和政府部门间协调互动问题。

一些社会管理事务是跨地区性的，如江河流域治理、人口迁徙、环境污染、打击流窜作案犯、跨界基础设施建设、统一市场的维护等，这些事务的处理仅靠当地某一个政府往往无济于事，需要各地之间开展合作。

但行政区域形成的不同利益主体使跨行政区域的协调行动难以实施。

就一级政府看，地方政府的社会管理职能是一个整体，它需要地方政府的职能部门间相互协调开展工作，做到分工不分家。

但由于部门间没有明确的协调机制和具体的沟通模式，加之在部门利益驱动下，政府部门间往往步调不一致，以致出现各自为政的局面。

（二）政府系统外部管理问题。

第一，城乡规划管理问题。

城乡规划是协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，建设和管理城乡的重要依据和手段。

目前我国城市政府一般都辖有乡村，当前城乡规划管理的主要问题是：一是城乡规划的编制是个新课题。

2007年10月《城乡规划法》颁布， 2008年1月1日起施行。

目前《城乡规划法》只是对城乡规划的范围（即包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划）做了规定，要求在制定城乡规划时遵循城乡统筹等原则，但没有对统筹和衔接城乡发展规定具体要求和作出相应的制度安排。

镇规划与乡村规划如何通盘考虑，两者怎样协调相衔接还是一个需要探索的问题。

二是城乡规划缺乏权威性。

镇规划和乡村规划编制后，随意更改的问题严重，“一任领导一任规划”。

三是规划监管机制不完善。

尚未建立起规划行政层级监督制度，各级规划管理部门之间缺乏有机联系。

规划公众参与制度、规划管理行政追究制度和行政纠错制度尚未健全，群众举报制度没有真正发挥作用。

第二，环境管理问题。

由于长期存在的“城乡分治、城乡分策”，城乡一体化发展理念缺失，乡村生态环境的管理一直处于边缘化境地。

以广东省为例，广东一些地方生态环境污染相当严重，主要表现在如下几方面：其一，土壤污染。

据不完全调查及统计，由于化肥、农药、垃圾、污泥及污水灌溉，广州、深圳、珠海、中山、佛山等城市郊区的土壤已受到不同程度的重金属污染。

近年来，土壤受有机污染物及类激素物质的污染问题也开始显露，成为土壤污染的一个新趋势。

其二，水污染。

据2007年广东省环境质量状况公报的数据，2007年广东省主要的111个江河省控断面中，Ⅳ类水质（轻度污染）占12.6%，Ⅴ类水质（中度污染）占8.1%，劣Ⅴ类（重度污染）占14.4%。

2007年全省21个地级以上城市73个饮用水源地水质总达标率为89.6%，水质完全达标城市有19个，广州和深圳未完全达标，分别为76.0%和82.6%。

到2008年广东有1645.5万农村人在饮用不安全水，占全省农村总人口6254.5万人的26.3％，分布于粤东、粤西、粤北和珠江三角洲外围的15个地级市、94个县（市、区）、1109个镇、11392个行政村、57353个自然村。

其三，生活垃圾污染。

“垃圾围村”的现象在广东乡村随处可见。

2008年全省21个地级市中有15个城市建设了无害化垃圾处理场，如广州、深圳、佛山、东莞等，而汕尾、茂名等6个尚未建成无害化垃圾处理场。

到2008年全省已建成34座生活垃圾无害化处理场，日处理能力达3.1万吨。

但这些垃圾无害化处理主要针对城市垃圾，基本上没有触及乡村。

其四，工业企业污染。

随着广东乡村城镇化、乡村工业化、城乡一体化进程的加快，由村民集体或个人、外来投资者创办的各类企业主要是工业企业遍布广东乡村。

这些工业企业的发展在促进广东乡村经济发展的同时，也对乡村生态环境造成了污染。

在广东一些地区和一些企业，污染危害已发展到比较严重的程度，已引起人们的普遍关注。

位于揭东县埔田镇的欧美仑陶瓷厂2009年5月底投入生产，每天烧煤70吨，直接排放的工业“三废”给附近的牌边村造成极大污染，引起村民的强烈不满，村民集体持续上访已达4个月，并到镇政府门口静坐示威，要求企业停产，解决污染问题。

目前广东正在实施产业转移政策，工业园区特别是化工园区在各地悄然兴起，这会不会导致城市工业污染向乡村地区转移？如何避免乡村工业重蹈“先污染，后治理”的覆辙，这是一个亟待解决的问题。

第三，社会保障问题。

在社会保障方面，目前仍然存在着城乡二元结构的问题，即城镇与乡村分别实行不同的、相互独立的社会保障制度。

与城镇大多数居民享受着项目齐全、待遇水平较高、稳定而且制度化的社会保障相比，目前农村社会保障项目少，保障水平低，保障具有应急性，缺乏制度化。

具体而言，社会救济仍是目前农村社会保障的主体内容，作为现代社会保障核心的社会保险在农村尚在探索之中；部分农村贫困人口还没有被纳入农村社会保障网，纳入保障网的农村贫困人口享受的保障待遇水平还较低；农村社会保障中，除五保制度和社会优抚一直是比较稳定的制度化保障外，其他社会保障形式往往缺乏稳定性和制度化，如政府针对农村的救灾救济拨款往往是不确定的和应急的。

总体看，农村人口主要还是依赖传统的家庭保障，社会保障目前在大部分农村地区只能提供对家庭保障的辅助保障。

随着城镇化进程的加快，农村经济结构的转型，人口政策的影响，以及农村人口结构的逐步老化，农村的家庭保障正受到越来越大的冲击，农村人口对政府组织的社会保障需求越来越迫切。

这对于那些财政收入总量偏小，可支配财力非常有限的基层政府来说是一个不小的压力。

第四，文教事业发展问题。

2005年10月8日党的十六届五中全会明确指出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。

要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实推进新农村建设。

”发展文化教育事业是新农村建设中的一个重要内容。

目前各地在农村文化教育事业发展中存在的主要问题是：一是非均衡发展。

由于广东各地经济发展水平的差异、对文教建设重视程度的不同，以及地理环境、民族差别、风俗习惯、干部群众文化素质的不同等诸多因素的影响，致使各地区的农村文化教育事业呈现非均衡发展，珠三角发达地区文教事业发展快，粤东、粤西和山区不发达地区文化教育事业发展明显落后。

二是文教基础设施建设管理滞后。

具体表现在：文化基础设施缺少，体育场地和体育器材缺乏，文化活动室、图书室等太少，图书数量严重不足；文化设施管理不善，利用率低，有些村庄的文化设施长期处于无人管理的状态，发挥不了应有的作用，村庄中的文化设施真正成为多数村民的文化活动场所的比较少。

三是文教专业人员匮乏。

镇一般都设有文化站，并配备一定数额的人员，由于待遇偏低，一部分从事农村文化管理的人才纷纷跳槽，文化站的专业骨干流失严重。

同时，文化专干不专职，在镇文化专干队伍中，基本上没有专门从事文化站本职工作的，其大部分时间都被借调在镇政府从事其他的行政事务，很少有时间精力开展文化业务工作。

中小学教师不足的问题非常明显。

第五，中心城区管理问题。

一是在社会治安管理上，对外来人口、出租暂住屋的管理缺乏有效办法。

二是在市容环境管理上，城区中存在的乱搭、乱建（包括乱建庙宇、神坛）、乱改（住宅改铺面）、乱摆、乱贴、乱倒、乱停、乱放、乱闯、乱叫（鸣笛）等“十乱”无章的状况时有发生。

三是在市场管理上，市场秩序混乱，假冒伪劣现象严重。

四是在土地管理中，执法不严，乱占耕地、乱放土地，导致耕地不应有的浪费。

五是在安全生产管理上，尚未建立健全安全生产规章制度、技术支撑、监督管理、应急救援、宣传教育体系。

六是对名目繁多的涉及公路、交通、国土、城建、环卫等部门的行政执法检查监督队伍缺乏统一的规范管理。

七是在城市危机管理上，现行的管理模式是建立在动员行政而不是法治行政基础之上，即当公共危机事件发生后，政府成立临时指挥部或者办公室，通过行政手段调动社会各方面资源，全社会齐动员，相信人多力量大，搞人海战术。

八是在城市交通管理上，许多城市体现出重道路建设而轻政策及理论研究，重交通规划而轻交通管理，重短期“政绩”而轻长远目标的弊病。