公益诉讼

随着市场经济的发展同时，国有资产流失严重、破坏生态资源的现象层出不穷，政府部门垄断经营和限制自由竞争行为不断发生，如何更好的保护公共利益己经成为当前比较突出的社会问题。

针对国家利益和社会公共利益受侵害问题，出现了一系列维护国家和社会公共利益的新型案件，如乔占祥起诉铁道部春运票价上浮案、河南青年葛锐起诉郑州火车站公共厕所无理收费三角钱一案以及“进津费”、“进沪费”引发的民事公益诉讼等等。

然而这些案件大多都是被法院不予受理或驳回起诉。

公益诉讼有许多有益帮助，特别是对于像我国这样的社会。

首先公益诉讼有利于保护社会公共利益有利于保护社会弱势群体。

其次公益诉讼让个人充当“私人检察官”纠正行政机关的违法或不当行为有利于强化对依法行政的监督。

再次公益诉讼能够完善社会公共领域有助于强化国家与社会二元结构。

对于行政权力过于强大的国家就更有必要对民事公益诉讼进行探索。

1 一、公益诉讼的概念和特征（一）公益诉讼的概念公益诉讼最早发端于罗马法，在罗马法中，公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。

周楠先生在《罗马法原论》一书中指出:“私益诉讼是保护个人权利的诉讼，仅特定的个人才能提起，公益诉讼则是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。

民事公益诉讼是公民、社会组织和国家专门机关依法对在民事活动中违反民事、经济法律，损害或可能损害国家利益、社会公共利益的违法行为提起民事诉讼，请求人民法院依法予裁判，以维护国家利益、社会公共利益的诉讼活动。

2 国内的学者们对公益诉讼的定义不尽相同，大致有以下几种观点：一是以梁慧星为代表的认为，公益诉讼制度是指个人、组织、社会团体等认为行政机关及其公务人员的行政活动侵犯公共利益，依法向人民法院提起行政诉讼的法律制度，公益诉讼性质上属于行政诉讼，即行政公益诉讼理论。

二是以中国学者——天津师范大学法学副教授韩志红为代表的是经济公益诉讼理论，其定义为：任何组织或者个人都可以根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。

有诉权的机关、团体、公民根据法律的规定在国家利益、集体利益或者不特定多数人的利益受到侵害或者将要受到侵害时，为保护上述利益而向法院提起的民3事诉讼。

三是认为，公益诉讼制度，是指国家、社会组织或者公民个人以原告的诉讼主体资格，对侵犯社会公共利益的行为，向法院提起民事或者行政诉讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责任、回复社会公共利益的诉讼制度。

公益诉讼在性质上属于民事诉讼或行政诉讼。

四是认为，公益诉讼指有关国家机关、组织和个人依据法律的规定，对违反法律给国家、社会公益造成了事实上损害或潜在损害的行为，向法院起诉，由法院追究违法者的法律责任诉讼活动。

公益诉讼在性质上，与三大诉讼相对应，应当包括刑事、民事及行政公益诉讼三种形式。

4 广义的公益诉讼指任何个人、组织、国家机关代表国家，以自己的名义提起的诉讼，即所谓“私人检察官”提起的诉讼。

目前还有的学者认为公益诉讼指国家机关代表国家、以国家的名义提起的公益诉讼，这种定义通常被认为是狭义的民事公益诉讼。

5（二）公益诉讼的特征相对于传统的私益诉讼，公益诉讼具有以下几个特征：1．公益诉讼的目的是为了保护国家、社会公共利益，追求社会公正、公平，即目的的公益性。

公益诉讼可以制止某些机关或个人滥用权利，危害国家、社会，保障社会每一个个体成员的合法权益得以实现，形成良好社会秩序，从而促使整个社会稳定、迅速地发展。

2．利害关系的不特定性和广泛性。

在传统诉讼中，受到违法行为侵害的往往是法定的合法权益，而这种诉讼中侵害的对象是公共利益，对于普通民众往往只有不利影响，而无直接利益上的损失。

即便个案中该行为在侵犯公共利益的同时也触及特定人的直接利益，法律仍然允许在该特定人不愿、不敢或不便提起诉讼之时，普通民众为了维护公共利益而向法院提起公益诉讼。

3．公益诉讼的发起者不一定与本案有直接利害关系，即主体的广泛性。

公益诉讼的原告可以是直接受到违法行为侵害的社会和个人，也可以是没有直接受到违法行为侵害的任何组织和个人，而只要违法者的违法行为侵害了整个社会的公共利益，或对整个社会公共利益具有潜在的危害，任何组织和个人都有权利代表社会向违法者起诉，以保护整个社会的整体利益。

6 4．公益诉讼成立的前提既可以是违法已经造成的现实损害也可以是尚未造成的现实损害，即损害结果的不确定性。

7 此外张军保还认为公益诉讼的特征还包括：民事公益诉讼均为侵权之诉，体现了国家的干预性。

8 二、公益诉讼的价值分析（一）公益诉讼制度的法理价值1.秩序价值。

秩序表现在社会实际上就是和谐。

和谐作为一种理想，是中华民族传统文化精神的精髓。

公益诉讼作为一种维护社会公益的制度安排，是一种重要的利益平衡机制，一种调和多元矛盾的社会和谐机制。

2.正义价值。

正义是人类社会和法律制度实现的最高理想，是社会文明进步的标志，也是评价一项法律制度是善法还是恶法的标准。

符合正义的优秀之法为善法，否则为恶法。

公益诉讼是社会弱势群体拿起法律武器向危害其生存利益的行为抗争的有效途径。

使他们得到应有的生存权利。

公益诉讼是一种确保社会正义的方法，表现了司法对其效果的觉醒。

（二）公益诉讼的实践价值 1.使国家利益、社会公共利益得到广泛保护。

通过公益诉讼程序，鼓励公众广泛行使公共利益监督权，把违反法律侵犯国家利益、社会公共利益的行为提交司法审判，对此类行为进行纠正、制裁，使公共利益得到充分保护。

2.公益诉讼制度是依法治国的基础。

依法治国的关键在于依法行政，而公益诉讼可以很好制衡行政权力，公益诉讼制度有助于实现以司法权力制约行政执法权力，以人民主权制约国家权力，从而避免由于权力集中而出现的人治局面。

3.公益诉讼制度有助于实现社会主义法制的十六字方针，维护法律的权威。

公益诉讼制度实际上是对违法行为的一种司法弹劾，其实质是用司法手段保护国家利益和社会公共秩序，规范一切组织和个人的行为，防止违法行为逃脱法律制裁，从而促进人们自觉守法、自觉依法办事，促进执法必严，违法必究的实现。

4.有利于公民法律意识的提高。

公益诉讼为公民个体出于对正义的追求和公益的维护，要求司法机关惩恶扬善，维护社会正常秩序或保护国家利益不受侵犯的行为搭建了一个很好的桥梁。

若法律制度依然固守传统理念，不适应时代的发展，其后果只会阻碍公民法律意识的表达和提高从而阻碍社会的进步。

9 三、公益诉讼的具体表现形态一国家诉讼国家诉讼实际上是由法律规定的特定国家机关代表国家行使权利启动和参与公益诉讼。

这样的国家机关最常见的就是检察机关但又不限于检察机关。

检察机关尽管在各国法律文化中的内涵并不完全一致但都毫无例外的是被作为一个国家或者政府的代言人而存在的。

在法国检察机关作为法律监督机关代表国家积极参与涉及公共利益的案件德国确立了“公共利益代表人”制度。

德国联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人有权参与民事诉讼与行政诉讼。

在美国检察机关属于司法部的一个组成部分检察官作为政府的代表代表政府行使诉讼权利大量参与很多涉及公益的民事诉讼。

世界上绝大多数国家和地区诸如美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯、我国澳门地区等都规定了检察机关的公益诉讼形式。

二团体诉讼在一些国家和地区除了国家机构以外一些社会团体在必要的时候出于维护社会公共利益的需要被法律赋予启动公益诉讼的资格和权能。

团体诉讼形式多见于大陆法系国家和地区的立法与司法实践。

通过立法或者判例赋予某些拥有法人资格的团体具备当事人资格由该团体以自己的名义向法院提起旨在维护公共利益的诉讼。

团体诉讼的理论基础是诉讼信托即当某一公益团体成员的权利受到侵犯时法律规定将该团体成员的诉权让与该团体由该团体来提起诉讼。

德国是最早实行团体诉讼的国家1908 年的《防止不正当竞争法》UWG 创立了团体诉讼制度后来的立法又相继承认了不少行业的团体诉讼。

法国法律赋予一定团体以团体的名义起诉的权利能够享有原告资格的团体通常是工会、禁酒同盟、家庭团体的全国性组织和各地支部以及为取消种族歧视、10卖淫和胁迫卖淫现象而设立的团体。

团体诉讼制度后被其他大陆法系国家和地区广泛借鉴、大加运用。

三公民诉讼在极少数的一些国家除了国家机构、社会团体之外普通公民也可以提起公益诉讼。

这种形式在法律上被称之为公民诉讼Citizen Suits 。

这种制度常见于环境与资源保护法律法规中。

法律规定任何公民为了保护国家、社会公共利益都可以政府的名义提起公益诉讼。

美国是创立并实践这一制度的典型国家。

美国在环境法里明确规定了公民诉讼制度以加强对环境的保护。

公民诉讼权在美国被视为一项“禁止权”即禁
止非法排污权或强制措施公民则被视为“私人检察官”与政府的职能相对应而存在在实施环境法规中发挥着重要作用。

四集团诉讼关于何谓集团诉讼国内外尚且存在很多理解上的差异。

《哥伦比亚法律词典》解释认为集团诉讼是指“在法律上允许一人或者数人代表其他具有共同利益关系的人提起诉讼”。

我国学者认为集团诉讼是指一人或数个代表人为了集团的成员全体的共同的利益代表集团全体成员提起的诉讼。

美国是实践这一制度最为引人注目的国家。

美国集团诉讼以默认方式认可代表人采取的是“申报退出”制度法院公告后申报退出11的将来才不受判决拘束如果没有申报退出就视为当然的当事人要受到判决的拘束。

集体诉讼是一种在美国发展起来的集团诉讼方式。

这种制度在受害者众多但份额比例小的场合作为保护消费者利益的形式发挥着独到的作用。

对于消费者来说逐个单独起诉诉讼收益与诉讼成本相比得不偿失。

因而在传统的诉讼形式下这种利益无法得到救济。

在确立集体诉讼制度之后消费者在通过追求个人利益保护的同时通过集体诉讼形式客观上实现了公共目的或者保护公共利益的间接效果。

12（五）英国的检举人诉讼英国在传统上是以判例法为渊源的国家，法官们的观点和主张在大量的判决中得以体现和确立，英国的行政公益诉讼制度也是在此基础上建立的。

为了使公共利益不受违法行政行为的侵害，法务长官可以主动请求对行政行为进行司法审查，也可以在私人没有起诉资格时授权该私人以其名义起诉。

反对违法的行政行为的私人，拥有作为公共利益之代表的诉之利益。

根据英国法律规定任何公民个人、社会团体及特定国家机关均可以原告身份对违法行政行为向法院提起诉讼。

根据英国法律规定，当检察机关依法直接提起诉讼的情况下，它是行政诉讼的原告人；当公民以总检察长名义提起诉讼时，总检察长是形式上的原告人，公民作为告发人，则是实质上的原告人。

13 四、我国公益诉讼制度的建构我国目前存在代表人诉讼制度，解决了诉讼一方主体是多数人的情况，但其提起诉讼的主体依然是与案件有关的当事人，且判决结果的适用必须以当事人的登记为要件，并不自动适用于相关人员。

这种制度不仅限制了诉讼提起的主体，同时也使诉讼双方的力量对比悬殊比较大，限制了对抗性，违背诉讼的目的。

所以我国的公益诉讼制度不仅要对代表人诉讼制度的改进，还要借鉴上述各国的有益的诉讼模式，结合我国的特殊国情构建具有中国特色的公益诉讼制度。

就目前而言，最主要的是界定诉讼主体和范围。

以下就是学者们的各种建议和制度构想。

（一）公益诉讼的主体资格1．检察机关对于检察院的资格问题，现在绝大多数学者都认为具有，其中有的人认为只有检察院一个有资格，还有的则认为除了检察院还有别的主体。

但也有反对的意见。

反对检察机关提起民事公诉的人认为按照我国现有国家机关权力结构和职能分工行政机关是国家和社会公共事务的管理者是社会公益的代表者应当由行政机关对损害国家利益和社会公共利益的组织和个人进行追究公众利益受到侵害时完全可以通过行政执法获得救济没有必要由检察机关以提起民事诉讼的方式来追究违法者的责任。

由行政机关通过行政执法来追究违法者的责任是一种效率更高的制度安排。

为了对社会进行管理国家设置了为数众多的行政管理机关几乎每一项社会事务都有相应的行政机关来进行管理相对人实施了损害国家利益或社会公共利益的行为自有负有管理职责的行政机关进行追究。

这些负有专门职责的行政机关不仅人员多而且与被管理的相对人距离近他们能够发现违法行为并及时进行追究。

这种观点可以说是从反面说明为什么不需要检察院作为诉讼主体，但这并不能就决定检察院就没有资格。

这种观点的说服力不强。

在国外，检察官在民事诉讼中的参与十分有限仅限于婚姻无效之诉、申请禁治产案件等少数几个领域。

正如“接近正义”运动的积极倡导者卡佩莱蒂教授所明确指出的“在许多国家的民事诉讼中检察官其实不起什么作用。

”10 此外，我国检察机关在法律性质不同于西方国家。

我国的检察机关是国家的法律监督机关，检察机关提起民事公诉会造成角色冲突它既是诉讼当事人又是诉讼的监督者。

检察机关对民事诉讼实行法律监督的目的是要维护司法的公正而抗诉监督才是实现这一目的正确和恰当的途径因此今后改革和发展的方向应当是增加抗诉的方式完善抗诉的程序提高抗诉的质量充分利用检察建议
等非讼监督方式而不是去提起或参加民事诉讼。

14 李浩认为赋予检察机关提起民事公益诉讼的主体资格体现了对民事公益行为的国家干预原则符合我国的法律精神和维护公平正义的要求。

对于涉及公益的行政违法行为检察机关完全可以法律监督者的身份提起行政公益诉讼。

这不仅可以防止公民或一般单位不敢对行政机关提起诉讼有效保护国家利益和社会公共利益而且可以有效地监督行政机关的执法活动有助于实现依法治国。

我国存在着国家利益、社会公共利益受到侵害而无人提起诉讼的情形这既不利于公众利益的维护不利于法律的实施又会放纵违法行为。

检察机关提起民事公诉符合其性质。

检察机关是国家法律监督机关维护国家和社会公共利益是其基本职能当这两种利益受到侵害而无人提起诉讼时由检察机关提起诉讼是最恰当的制度安排。

检察机关提起民事诉讼是完善我国民事诉讼制度的需要。

我国民事诉讼法在基本原则部分规定了人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督但在具体规定中却只规定了抗诉监督这一种监督方式抗诉监督是事后监督仅有事后监督显然不够为了完善检察监督制度需要增加提起诉讼、参与诉讼这两种事前、事中监督方式。

其实由行政机关负责行政执法负责对违反行政法律、法规的行为进行纠正、处罚并不排斥检察机关提起民事公诉。

当出现行政违法行为时无疑首先应当由主管行政机关负责制止和处罚但有时行政机关出于这样或那样的原因对本应当纠正的违法行为未纠正而这一行为又确实损害了国家或社会的公共利益放任违法行为会造成损害的进一步扩大。

此时由检察机关作为公共利益的维护者提起诉讼既可以弥补因行政机关过失所造成的损失又可以及时地消除违法状态。

另一方面有些民事违法行为又同行政机关有着紧密的联系是经行政机关许可后实施的或是在行政机关的默许、放任下实施的行政机关已成为民事违法行为的利害关系人指望行政机关自己主动去纠正违法行为已不再具有现实的可能性。

我国的检察机关独立于政府，这一特点恰恰可以使我国检察机关能够更好地发挥通过公益诉讼维护社会公共利益的作用。

角色的多元实际上是一种常见的社会现象社会生活的复杂性和多面性决定了同一社会主体有时需要扮演多重角色。

就检察机关而言虽然提起民事公诉使它具有了诉讼当事人的身份虽然诉讼当事人的身份会同诉讼监督者的身份发生冲突但只要检察机关在其提起的诉讼中始终以当事人的身份出现在诉讼中享有程序当事人的权利和义务角色冲突就能够避免。

152．社会团体社会团体是中国公民自愿组成为实现会员共同意愿按照其章程开展活动的非营利性社会组织。

由于我国社会团体具有较高的政治地位和较大的社会影响力而且具有一定的经济实力和人才优势他们有能力和条件承担公益诉讼任务因而对于社会团体的主体资格，学者一般都没有争议。

3．社会组织社会组织是按照一定的宗旨和系统建立起来的社会集体。

社会组织代表着特定的利益集体是特定公共利益的代表因此社会组织有责任维护该组织成员的公共利益。

同时社会组织特别是行业协会对本行业的技术规范以及相关的法律、规章和政策较为了解和熟悉而且有一批优秀人才因此赋予社会组织特别是行业协会提起公益诉讼的主体资格是可以的，而且是必要的。

164．公民个人张焕霞、刘佳杰等认为应当赋予公民个人以公益诉讼原告资格。

法律上的救济源于权利受到侵害，而损害国家利益、公共利益就是损害每位公民的利益，只不过是多少问题和程度问题。

因此，当公权受到不法侵害时，任何获得公权利益的主体都可能受到不同程度的直接或间接侵害，他们有权利通过选择诉讼来保护自己的权益。

我国宪法赋予广大社会成员管理社会的权利，民事公益诉权实质上就是一种“社会管理权”在诉讼程序中的具体表现，任何社会成员都具有充分的资格拥有该权利。

公民参与管理国家事务是宪法赋予的权利。

我国《宪法》第2 条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律.。