威尔逊的行政学思想

威尔逊的行政学思想：一个文本学视角之再考察摘要：威尔逊在《行政学研究》中围绕着在美国创立行政科学的必要性及如何创立这门学科的目标，采用了逻辑思辨法、历史研究法、比较研究法和例证法等研究方法，对行政学研究的必要性、行政学美国化、行政学研究的题材、目的和方法等问题做了深入阐述，从而实现了对美国的其他法学和政治学研究者的理论研究之超越，并由此成为美国行政学研究的拓荒者。

他对行政学这一新领域的发现和倡导、对创立美国行政科学的原则与研究方法以及这一学科研究的主题与目的等问题的理论阐发均具有独特贡献和启发价值，当然亦有值得商榷或深化的方面。

关键词：威尔逊；研究目标；理论精要；学术贡献Abstract：In the article “The Study of Public Administration” which focus es on the necessity and ways to establish public administrative science in the US，Wilson，by means of logical thinking，historical study，comparison and exemplification，elucidates profoundly on the necessity of public administration study，its American style，a nd research objectives and methods. Wilson’s research is better than other theoretical study of the American law and political science，and he became a pioneer in the research of American public administration. Wilson’s discovery and advocacy of this new field and the principles of its establishment as well as its objectives and methods are unique and inspiring.Key words：Wilson；research objectives；theory essence；academic contribution；一、问题的提出伍德罗·威尔逊于1887年6月在《美国政治科学季刊》第二期上发表了经典长文《行政学研究》[1]，从而奠定了其在行政学领域的地位，并被公认为美国公共行政学的倡导者和创始人。

该文集中反映了他的行政学思想，是行政学说史上的开山之作。

每一个试图研究行政学的人都理应阅读它，否则就无法找寻到行政学研究的源头甚或陷入进退维谷的境地。

但是迄今为止，国内学界在理解威尔逊的行政学思想时依然存在一些断章取义、以讹传讹的现象。

故此，从文本学角度对该文进行重新考察，以便准确、全面、系统而深入地把握威尔逊的行政学思想，不仅具有学术史价值，而且存在特殊的启发意义。

为避免理解上的支离破碎或断章取义，理应立足整体视野进行省察。

从总体上看，《行政学研究》的研究目标主要体现为：它充分地说明了在美国创立一门行政科学的必要性并在此基础上对如何创立这门行政科学加以探讨。

围绕这一研究目标，威尔逊首先对行政学研究姗姗来迟的成因加以分析，说明了“早期时代”的现实并不需要行政科学；然后，他从自己所处的时代现实出发，论证了在当时开展行政学研究的必要性；接着，威尔逊分析了在美国创立行政科学的途径——将欧洲已有的行政科学成果加以美国化，并指出了其中所存在的阻滞因素。

然而，仅仅靠学习和借鉴欧洲的行政科学成果还不够，倘若要真正在美国创立一门行政科学，还必须明确其研究的题材和目的。

与此同时，在创立美国行政科学时，还必须把握行政科学研究的方法和最核心的观点，即采用历史比较法，并将美国自己的政策作为一切理论的试金石。

二、《行政学研究》理论精要的文本学解读在该文的导语部分，威尔逊开宗明义地指出，行政学研究的目标主要有两个方面：一是政府做什么，即“政府能够适当地和成功地进行什么工作”[2]1；二是政府如何做，即“政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作”[2]1。

在阐明了行政学研究的目标后，威尔逊接着论述了开展研究所要进行的三个方面的准备工作：了解前人的研究状况、确定研究的课题、寻找研究方法和所需概念。

然而，行政科学为什么到了今天才来临?带着这个问题，威尔逊运用历史研究法对行政学研究的现状及其成因进行了理论与现实层面的回顾。

在他看来，如果从理论层面上审视，直到目前为止，我们所拜读的所有政治学著作都仅仅论及了政府的构成方式、国家性质、主权的本质和地位、人民的权力和君主的特权、属于政府核心内容的最深的含义及根据人性和人的目的摆在政府目标之前的更高目标[2]2。

从总体上看，研究者们时常过分地关注由谁制定法律以及制定什么法律这样的问题，而过分地轻视如何有启发性地、公平地、迅速而又没有摩擦地实施法律这一问题。

研究者们忽视对实施法律方面的问题之研究有其深刻的现实背景，那就是在“很早的时代”，由于所有的麻烦事情几乎都出在政府结构方面，因而结构问题就成为人们关注的焦点。

当时，在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题，至少没有引起行政官员的注意[2]3，所以，行政管理方面的研究也就没有得到学者们的重视。

然而，这一切都只是“早期时代”的真实情况。

今天情况已经迥然不同，这正是今天需要进行行政学研究的原因所在。

由此，威尔逊接着对他生活的那个时代开展行政学研究的必要性进行了阐释。

威尔逊认为，随着经济、社会的发展，到了19世纪，各种纷繁复杂的政府活动方面的困难已经积聚到顶点，需要我们对行政工作加以调整并使其更为适合相应的政策标准。

概括地看，“执行一部宪法比制定一部宪法要困难得多”[2]4，而且更具实用价值。

到了19世纪，没有任何一种政府职责变得复杂起来，今天的政府必须遵从全民的意见，而不是像过去那样，大多数人仅仅听命于政府。

所有这些，都是我们应当创立一门行政科学之原因，它将力求使政府少走弯路，使政府专心处理公务并减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉。

遗憾的是，行政科学并没有在美国成长起来，它是一门外来的科学，而不是美国人的创造。

威尔逊怀着这种遗憾之情，继续论述了欧洲行政科学的美国化问题。

由于行政科学首先发端于法国和德国，它表述的是与美国的思想迥然不同的观念，因而需要对欧洲的行政科学进行美国化，从而使其与美国的目的相符，使之适合于美国这样的权力高度分散的政府形式。

那么如何进行美国化呢?威尔逊认为：“不只是从形式上或仅仅从语言上美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化……必须把官僚主义的热病从血管中加以排除，必须多多吸入美国的自由空气”[2]6。

在做出行政科学美国化的总体设想之后，威尔逊接着分析了行政科学在法国和德国等欧洲国家首先产生的两点原因：其一，在欧洲，由于政府不依赖于国民的同意，所以它所要做的更多的工作是统治；其二，想使政府保持垄断地位的愿望，使那些垄断者对于发现尽可能不激怒民众的统治方法深感兴趣[2]6。

此外，这些垄断者人数甚少，便于迅速采取各种手段。

总之，欧洲大陆的统治者们试图通过行政科学研究来找寻使自己变得极有效率、极其稳妥、极端开明、极端仁慈以及极端强大的手段，从而维持和提升自身的政治合法性程度。

然而，将欧洲行政科学美国化并非一件轻而易举的事情，其中必然存在一定的阻碍因素，这正是威尔逊接着进行剖析的问题。

在威尔逊看来，起阻碍作用的因素是人民主权。

对于民主国家来说，组织行政管理要比君主国家困难得多，其原因在于，引进欧洲的行政科学，必须对由民众组成的君主进行训练和劝说，这是一桩可行性极小的工作。

一个君主作为单一的统治者，有可能采纳某一个简单的决策并立即加以执行，他只可能有一种意见，并且采用单一的命令使这种单一的意见得到有效的执行。

但是当统治者是全体人民时，却可能存在许多不同的意见，他们不能简单地在任何事情上取得意见的一致，只有通过妥协的方式把不同的意见调和起来，并通过一系列反复修改的计划和非常直截了当的原则之抑制作用才能够取得[2]11。

任何人倘若要在一个现代立宪制的政府中实行某种改革，他就必须首先教育他的公民同胞，使之感到需要“某种”改革，并且说服他们愿意进行他所主张的那种改革。

从美国复杂的种族现实角度来看，拥有投票权的人群在构成上五花八门，所以为了弄清公众的思想情况，不仅要了解作为旧日主要民族的美国人的思想，还要了解爱尔兰人、德国人和黑人的思想。

为了替一种新学说找到立足之地，必须去影响各种各样的思想，这些思想由各个种族的模式所铸成，来自于各种环境中的偏见，被许许多多各种不同的民族的历史所扭曲，几乎受到地球上每一个温暖或寒冷、开放或封锁地区的影响[2]13。

这种公共舆论的极端复杂性导致改变舆论几乎是不可能的。

前述原因均导致改革者按照自己的意图进行改革的极端困难性。

令人感佩不已的是，威尔逊并没有在这些困难面前望而却步，而是直面残酷的现实，并强调必须在这样困难的条件下展开研究工作。

正是基于这一坚定的信念，他接着在论文的第二部分探讨了行政学研究的题材和目的。

威尔逊指出，行政管理是一种事务性的领域，大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上。

行政管理研究的目的在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原则之上[2]14。

在对行政学研究的题材和目的进行简要的概括后，威尔逊从行政管理问题与政治问题及宪法问题的区别之角度对行政管理的范围进行了深化论述，从而使行政学研究的题材更为明晰。

威尔逊借用了德国政治学家布隆赤里的观点并且指出，政治是在重大而且带有普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动，政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治[2]15。

威尔逊乐观地认为，政治与行政的区别是非常明显的，并不需要做进一步的讨论(注：政治与行政的区别虽然在学理上似乎能够做出很明晰的区分，但是在实践中却异常纷繁复杂，要么难以截然分开，要么走向极端。

美国政府管理的实践史充分说明了这一点。

)。

但他随后则严肃地指出，政治与行政之间区别的另一个侧面——宪法问题与行政管理问题之间的区别却是很不容易被发觉的。

宪法问题与行政管理问题的区别就是必须适合宪法原则所做的政府调整和仅仅为了灵活适应上的方便，对于可以改变的目标所做的政府调整这两者之间的区别。