PPP项目融资担保模式和政府禁止性政策规定简析

PPP项目融资担保模式和政府禁止性政策规定简析

目录

第一章 PPP项目常见的四种融资模式 (2)

一、项目贷款 (2)

二、债券 (3)

1.中期票据 (3)

2.项目收益票据 (3)

3.项目收益债券 (3)

三、基金 (4)

1.政府成立引导基金 (4)

2.社会资本发起投资基金 (4)

四、资产证券化 (4)

第二章 PPP项目常见的担保模式 (5)

一、政府方担保 (5)

1、承诺函 (6)

2、设定保底量 (6)

3、通过人大决议纳入预算 (6)

4、回购安排 (6)

二、社会资本或项目公司担保 (7)

1、保证金 (7)

2、履约保函 (7)

3、特许经营权收益权质押 (7)

4、第三方担保 (8)

第三章政府违规举债 (8)

一、政府直接举债 (8)

二、政府通过企事业单位等举债 (8)

三、PPP模式中的变相举债 (9)

1、保底承诺、回购安排 (9)

2、“明股实债” (9)

第四章政府违规担保 (10)

一、违规担保有两个主要模式 (10)

1、出具承诺函 (10)

2、纳入预算 (11)

二、关于PPP项目纳入财政预算的政策出处 (11)

第五章政府违规举债、担保行为的禁止性政策规定 (12)

一、财政部对违规融资行为作出的严格限制 (12)

二、对PPP项目违规举债、担保行为的禁止性政策规定 (13)

第六章地方政府违规举债、担保行为核查案例 (15)

第一章 PPP项目常见的四种融资模式

贷款是最主要、最基本的一种融资方式，除了贷款之外，还有债券、股权基金、资产证券化等常见融资方式。

一、项目贷款

PPP项目的贷款方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构(如世界银行、亚洲开发银行等)以及非银行金融机构(如信托公司)等。根据项目规模和融资需求的不同，融资方可以是一两家金融机构，也可以是由多家银行或机构组

成的银团。

根据中国银行业协会要求，单一客户或单一项目融资超过10亿元，原则上通过银团方式提供融资；若融资金额超过30亿元，则须通过银团方式提供融资。

二、债券

根据现行债券规则，满足发行条件的PPP项目公司可以在银行间交易市场发行永(可)续票据、中期票据、短期融资债券等债券融资，可以在交易商协会注册后发行项目收益票据，也可以经国家发改委核准发行企业债和项目收益债，还可以在证券交易所公开或非公开发行公司债。

1.中期票据

针对PPP项目公司发行中期票据，其基本要求有：主体信用评级一般AA-以上，是存续超过3年的非金融企业;社会资本方申请发债须资质良好。

2.项目收益票据

项目收益票据是指非金融企业(以下简称企业)在银行间债券市场发行的，募集资金用于项目建设且以项目产生的经营性现金流为主要偿债来源的债务融资工具。鼓励以项目公司鼓励以项目公司作为发行主体，也能通过集团公司发行。项目收益票据的期限涵盖项目全生命周期，期限与项目现金流匹配，发行期限灵活。募集资金可以项目建设和用于偿还前期形成的项目贷款。

3.项目收益债券

是由项目实施主体或其实际控制人发行的，与特定项目相联系的，债券募集资金用于特定项目的投资与建设，债券的本息偿还资金完全或主要来源于项目建成后运营收益的企业债券。通常为收益稳定且有保障的电力、水务、垃圾处理、高速公路、铁路、机场、港口、隧道桥梁等大型基建项目。

三、基金

1.政府成立引导基金

该种情形是指省级政府层面出资成立引导基金，再以此吸引金融机构资金，合作成立产业基金母基金，母基金再根据审核后的项目设立子基金，由地方财政做劣后级，母基金做优先级，地方政府做劣后，承担主要风险。

某城市发展基金结构图：

2.社会资本发起投资基金

该种情形是指有建设运营能力的社会资本发起成立股权投资基金，社会资本一般都具有建设运营的资质和能力，在与政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。社会资本与金融机构合资成立基金管理公司担任GP，金融机构作为优先级LP，社会资本作为劣后级LP，成立有限合伙形式的投资基金，以股权的形式投资项目公司。

四、资产证券化

按照《资产证券化业务基础资产负面清单指引》，以地方政府为直接或间接债务人的基础资产本不可作为资产证券化的基础资产，但该指引又做出特别规定即：地方政府按照事先公开的收益约定规则，在政府与社会资本合作模式(PPP)

下应当支付或承担的财政补贴，可以作为企业资产证券化基础资产。

在PPP项目中，典型基础资产、企业如下表所示：

满足条件的PPP项目公司的应收款、收益权等均可以通过企业资产证券化融资。具体由PPP项目公司作为发起人(原始权益人)，将PPP项目项下未来可预测的能够产生稳定现金流的基础资产进行组合，形成基础资产包，向构建的特殊目的机构(SPV)进场真实出售，以基础资产产生的现金流在证券市场向投资者发行资产支持证券，将认购资金用于项目公司建设运营。

第二章 PPP项目常见的担保模式

PPP项目大多具有融资规模大、合作期限长等特性，合作过程中存在多种不确定性因素，大多数社会资本希望通过设置相应的担保机制，防范并规避PPP 项目全生命流程中存在的风险。在实际操作中，存在着以下几类担保方式：一、政府方担保

由于PPP项目存量资产短缺，难以满足商业银行的抵押要求，需要政府给

予对应的担保，弥补PPP项目増信不足的缺口。同时政府担保显示出政府合作的诚意，并在一定程度上消除社会资本的参与顾虑，激发社会资本的参与热情。现有的政府担保方式主要有承诺函、设定保底量、通过人大决议纳入预算、回购安排四类。

1、承诺函

在PPP模式下，承诺函是把合同付款责任纳入预算的确认函，其内容主要是根据人大决议，承诺将项目融资本息（回购资金）纳入相应年度（或中长期）财政预算予以安排，承诺的内容是“本息还款安排”，具有融资増信作用。

这种“承诺”对于金融机构来说不是担保，没有法律效应，只是种“强增信”。

2、设定保底量

为了保障社会资本参与时获得合理的最低收益，政府会设立保底量，在项目合同中承诺，在项目运营过程中，当公共产品或服务的需求低于一定的标准时，政府会给予社会资本或项目公司相应的补贴。

如财政部第二批示范项目兴延高速公路采用可行性缺口补助的回报机制，通过特许经营协议，政府对通行费用给予合理补贴，且对车流量有“保底不兜底”承诺。

3、通过人大决议纳入预算

PPP项目中涉及政府财政支出的部分需通过人大决议纳入预算，资金偿付更有保障。为有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展，通过人大决议纳入预算的项目财政支出责任是有上限的，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

4、回购安排

回购安排包括资产回购和股权回购两大类，其中资产回购在PPP项目中是明令禁止的，因为《财政部第三批PPP示范项目评审标准》中明确提到“采用固定