城乡关系演变：历史轨迹及其基本特点

城乡关系是我国经济社会关系中最重要的关系之一。

城乡关系是否协调，直接影响我国经济社会能否健康发展。

目前城乡二元结构还没有从根本上破除，城乡关系走向协调、实现城乡统筹发展的许多制度性障碍依然存在。

60多年城乡关系的演变表现出五个基本特点，其变迁轨迹给我们许多重要启示。

城乡关系演变之历史轨迹
（一）改革开放前的城乡关系
1．1949—1952年：开放的城乡结构
从1949年新中国成立到1952年，是我国国民经济的恢复时期。

新中国成立后，面对长期形成的相互对立的畸形的城乡关系，如何恢复和发展国民经济，成为国民经济恢复时期中央要解决的一个重大问题。

中央政府采取了在经济上允许多种经济成分并存的政策，允许富农经济存在，允许农村土地、劳动力、资本等生产要素自由流动，城乡私营工商业可以自由发展[1]。

同时，在农村实行土地改革，广大农民无偿分得了土地和其他生产资料，整个农业生产得以迅速恢复和发展。

这一时期有较多的农村人口迁入城市，城市人口的比重由10.64%上升到12.46%，城市人口从5765万增加到7163万，增加了1398万人。

在这一时期，城乡结构是开放的，城乡之间的迁移相对来说比较自由，城乡关系的发展基本上是正常的。

2．1953—1957年：城乡二元结构初步形成
1953年，我国开始大规模经济建设，中央政府开始限制农村劳动力、资本、土地等生产要素流动合作化从组织上配合统购统销制度，城乡二元结构初步形成。

1953年中国实施第一个五年计划，开始大规模经济建设后，由于国家投资增长过快，积累与消费、市场与计划(实质上是个体农民与国家)、农业与工业的矛盾突然以农副产品供应短缺的形式表现出来[2]。

从1953年起，我国出现了粮食供应紧，人口的迁移出现了一定的盲目性，“盲流”造成了对城市稳定的冲击。

在这种情况下，出于维护社会稳定和工业化建设的需要，1953年11月19日政务院通过《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，从12月初开始在全国对粮食等农副产品实行统购统销，国家规定农民消费和积累的定额后，其余的全部征购走，也就是从农民手中收购“余粮”，造成农民种粮没粮吃，乡村粮食不足问题史加严重，同时也加速了城乡隔离的制度设计。

1956年秋天，农业合作化运动加上自然灾害的影响，全国许多地区出现了粮食歉收的情况。

山于粮食严重短缺，大批生活困境的农民，从农村流到城市寻找生存空间。

1956年以后，在全国围出现了史为严重的“盲流”问题。

为了防止农村人口过多“盲流”到城市，减少对城市的冲击，维护社会稳定，1956年12月，周恩来总理签发了《国务院关于防止农村人口盲目外流的指示》，但这一规定并没有有效解决农民大量外流的问题。

到1957年春天，农村人口盲流的情况仍十分严重。

于是中共中央、国务院于1957年连续下发通知，规定企业、事业、机关、学校等单位不能随意招工用
人，如需招用临时工，应首先从城市失业人员和剩余劳动力中招收，不能解决时，方可到农村招收。

同时限制临时工雇用数量，并规定期限，不能超过一个月，必须超过1个月的可按月续订合同。

同时设立劝阻站以及负责处理和遣送流出农民的专门机构劝阻、遣返盲流农民回乡。

不仅如此还通过向农村转移城市劳动力的就业政策等来减轻城市人口压力。

这些因素都促进了户籍制度的形成。

3.1958-1978年:城乡一元结构的固化时期
1958年1月9日，经第一届全国人大常委会第91次会议通过，公布实施了《中华人民国户口登记条例》，标志着城乡分割的二元户籍制度以法律的形式正式建立，中国现代户籍制度由此正式确立。

户籍制度将居民分为农业户口和非农业户口，限制人口的自由流动，将城乡分割为两个不同的利益群体，将农民群体限制在农村、束缚在土地上。

除了很少量的升学、参军、招工等形式，农民基本失去了自由流入城市的机会。

户籍制度不仅有限制人口流动的功能，而且户籍制度与粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、生产资料供给制度、住宅制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、生育制度等结合在一起，使不同户口类型的人享受不同的国家社会福利，而农民是与国家社会福利无缘的。

按当时的公安部长罗瑞卿对1958年的户口登记条例所作的说明，户籍管理制度的建立是为了保证社会主义建设的顺利进行，保证公民的权利和利益，维持社会秩序，为社会主义建设提高人口统计数据，以及使人口的流动纳入国家管理的轨道，而不是限制公民正常迁移和居住的自由[3]。

户籍制度在达到上述目的同时，也把户籍与国家计划资源控制连在一起，人为地限制了人们的自由迁移。

1958年，我国开始人民公社化运动，实行“一大二公”的所有制结构和大锅饭的组织和分配方式。

“政社合一”的人民公社制度，实行的是三级所有、队为基础，集体经营、按劳分配，农民被束缚于农村、农业、集体经营中。

农村生产要素在城乡之间、产业之间、农业部不能自由流动，而代之以政府的计划调拨和交换，极削弱了农民的生产积极性，束缚了生产力的发展。

在统购统销制度、户籍制度及其配套的一系列制度、人民公社化制度等制度的安排下，城乡之间的联系和要素流动基本被切断，城乡之间形成了相互封闭、相互隔绝的城乡二元结构。

长期实行的城乡二元体制格局，城市偏向的城乡发展战略，造成了城乡关系、工农关系严重失衡，农村处于普遍贫困状态。

1978年，我国的工业总产值是1952年的12.14倍，而农业总产值仅是1952年的3.03倍，平均年增长不到5％[4]。

大量农村资金通过各种形式流向城市，支持工业发展，为工业发展提供积累。

（二）改革开放后的城乡关系
1．1979—1984年：城乡二元结构开始松动
我国的改革首先是从农村开始的。

1978年秋省凤阳县小岗村发起“包产到户”改革，在包产到户的基础上部分地区农民又创造了“包干到户”改革。

据统计，截至1981年年底，全国农村已有90％以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。

农村生产方式的变革
立即显示了巨大的经济成就。

1978—1984年，农民人均纯收入由133.6元上升到355.3元，增长165.9％。

家庭联产承包责任制的全面实行，理顺了农民与国家之间的分配关系，大调动了农民的生产积极性，解放了农村生产力，农副产品的产量大幅增加，基本解决了改革前因“粮荒”引起的吃饭问题。

人民公社制度的“一大二公”的所有制结构和大锅饭的组织与分配方式开始瓦解。

1982年12月宪法规定将乡镇作为我国农村最基层的行政区域，标志着人民公社制度的瓦解。

1978年末开始的农村家庭联产承包责任制的核心是把农民从对人民公社组织的人身依附关系中彻底解放出来，使农民获得支配自身劳动的自由。

只有这样，农民才能有参与市场经济的可能，也才有农民在全国围的大规模流动并撼动不平等的城乡关系基层的可能[5]。

农村实行家庭联产承包责任改革后，长期被人民公社制度压抑的农民生产积极性空前高涨，农业产量大幅增加。

从1979年夏粮上市开始，国家较大幅度地提高了农副产品收购价格，这实际上理顺了农民与国家及城镇居民之间的分配关系，减少了农业价值向工业与城市流出的数量，同样有利于调动农民的生产积极性[6]。

党的十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》规定：粮食统购价格1979年上市期提高20％，超购部分在这个基础上再加价50％，棉花、油料、畜产品、水产品等的收购价格也要分别情况，逐步做相应提高[7-1]。

通过调整和改革、农副产品的收购价格1983年比1978年提高了47.4％，1984年又比1983年提高了4％。

1985年1月1日，《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》中规定：“从今年起，除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购。

”[7-2]这标志着推行了30多年的统购统销制度开始动摇，市场自由交易逐渐替代计划供应成了粮食流通的主渠道。

在实行了家庭联产承包责任制，提高农副产品收购价格等因素的激励下，农业产量大幅增长，农民收入也随之迅速提高，城乡收入差距缩小到1984年的1.84:1。

在这一时期，生产要素开始在城乡之间和农村部流动，农业劳动力由农村转移到非农产业的人数增多，基本改变了由农村单向流到城市的状况，出现了城市流到农村的情形。

城乡居民的生活水平的差距逐渐缩小，城乡关系得到了改善，城乡二元结构在某些方面已经出现松动，城乡之间呈现了良好的发展态势，城乡二元分割矛盾得到一定程度的缓解。

2．1985—2002年:城乡关系剧变，容大于形式
1984年10月20日举行的党的十二届三中全会，通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。

这个决定阐明了加快城市为重点的整个经济体制改革的必要性、紧迫性，规定了改革的方向、性质、任务和各项基本方针政策，是指导我国经济体制改革的纲领性文件。

这标志我国的经济体制改革的全面展开，同时也标志着改革的重点由农村转移到了城市。

伴随着改革重心的转移，各种资源配置也逐步向城市转移，城市改革步伐明显加快，城乡差距在这一时期急剧扩大，作为城乡二元结构核心的户籍制度也出现了松动。

随着农村经济体制改革的深入，农村经济获得了大发展，农副产品产量大大增加，农村也出现了大量剩余劳动力。

1984年的中共中央一号文件规定，允许务工、经商、办服装业的农民自带口粮在城镇落户。

继而国务院又发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进集镇落户。

1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇人口管理的暂行规
定》，“农转非”部指标定在每年万分之二。

同时，作为人口管理现代化基础的居民制度也在同样的背景下由全国人大常委会于1985年9月宣布实施。

1994年，取消户口按商品粮为标准划分为农业和非农业户口的“二元结构”，而以居住地和职业划分为农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度，并逐步实现证件化管理。

1997年6月，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。

1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户等几个群众反映强烈的问题[8]。

2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，指出:小城镇户籍管理制度改革的实施围是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇。

凡在上述围有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。

已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口。

对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理[9]。

这标志着小城镇已经废除了城乡分隔制度。

有些地方甚至采取了鼓励农民到小城镇居住和创业的政策。

此后，许多小城市和中等城市，基本放开了户籍制度，不少大城市也放松了外地人口落户的限制。

人口迁移相对自由，城镇人口的比重由1985年的23.71%提高到2002年的39.09%。

可以看出，这一时期户籍制度出现了一定程度的松动，它对城乡关系的作用在下降。

在这一时期，城镇居民收入迅速增加，农民收入则增加缓慢。

城乡居民收入之比从1985年的1.86:1，扩大到1990年的2.2:1，1995年的2.71:1，到2002年城镇居民人均可支配收入达到7703元，农村居民人均纯收入为2476元，城乡居民收入之比扩大为3.11:1。

3.2003年至今：统筹城乡协调发展的历史性转折
2002年召开的党的十六大将城乡关系的认识推向了一个新的高度。

大会提出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代化农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。

”统筹城乡经济社会发展，要跳出城市看城市，跳出农村看农村。

经过改革开放以来经济的持续高速增长，国家已经有能力将过去长期实行的农业支持工业、乡村支持城市的城乡关系，转变为工业反哺农业、城市带动乡村的新型城乡关系。

2004年9月，总书记在党的十六届四中全会上指出:“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。

”同年12月中央经济工作会议在召开，会议指出:“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。

我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持‘三农’发展。

”2005年12月29日，十届全国人大常委会通过了关于废止农业税条例的决定，现行的农业税条例自2006年1月1日起废止，这标志着在中国存在2600年历史的农业税将彻底成为历史。

2007年10月，中国共产党召开第十七次全国代表大会，大会通过的报告指出：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。

要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。

”2008年10月，十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出到2020年，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。

2010年10月，党的十七届五中全会，通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，《建议》提出推进农业现代化，加快社会主义新农村建设，指出在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是“十二五”时期的一项重大任务，必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农力度，夯实农业农村发展基础，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园。

十六大以前，我取了农业支持工业、农村支持城市的城乡发展战略，取得了巨大成就，但也带来了城乡关系的失衡。

可以说，自十六大以来逐步确立的统筹城乡发展，工业反哺农业、城市支持农村，建设社会主义新农村，城乡经济社会发展一体化等一系列重大举措，标志着我国的城乡关系进入了一个新的历史阶段。

城乡关系演变之基本特点
（一）政策成为影响城乡关系发展的重要因素
在我国城乡关系曲折的发展历程中，城乡关系受政策影响十分明显。

新中国成立伊始，在快速推进工业化过程中，逐步采取了单一公有制和高度集中的计划经济体制来优先发展重工业的战略，在农村则建立了为提高农业积累的农村经济体制，同时通过统购统销制度、人民公社制度、严格的户籍制度等，逐步建立起农业支持工业、农村支持城市的单向机制逐渐形成了城乡之间相互封闭、相互隔绝的城乡二元结构，严重束缚了农村生产力的发展，对农业、农村的发展造成了极大影响。

改革初期，改革的重点在农村，从“包产到户”、“包干到户”试点到家庭联产承包责任制的普遍实行，统购统销制度的逐步取消，人民公社制度的废止，极调动了农民的积极性，解放了农村生产力，农副产品产量大幅增加，随着改革的推进，户籍制度在一定程度上出现了松动，城乡二元结构格局发生了一定变化。

十六大以后随着经济社会的发展，中央对处理城乡关系有了崭新的认识，提出了统筹城乡经济社会发展的战略，科学发展观中的“五个统筹”思想，将统筹城乡发展列于首位，足见其协调发展城乡关系的重要性。

这些年来“直补”的实施，“两个趋向”思想的提出，取消农业税，建立以工促农、以城带乡长效机制，所有这些政策措施的提出和实施，有力地推动了城乡经济社会发展一体化新格局的形成，我国的城乡关系进入了新的历史阶段。

（二）城乡资源要素的体制性分割十分明显
新中国成立初期，城乡之间资源要素是可以相对自由流动的。

1953年开始实施的“一五”，拉开了大规模经济建设的序幕，实行优先发展重工业的战略，农副产品供应出现短缺，“粮荒”又导致了对城乡关系影响最大的户籍制度的形成。

加上统购统销制度、人民公社制度，城乡之间资源要素的自由流动被禁止了。

改革开放前刚性的城乡二元结构，抑制了农村经济的活力。

改革开放后，刚性的二元结构在一定程度上出现了松动，但“剪刀差”依然存在。

随着改革的推进，城乡之间资源要素可以相对自由流动，小城镇逐步取消了户籍制度，
小城市和中等城市也放开了户籍制度的限制，但在城市特别是大城市落户仍然受到许多政策的制约。

农村改革后，农民可以进城务工，成为“农民工”，已经成为产业工人的主要组成部分，但“农民工”与城市居民在平等就业、选择职业、劳动报酬、社会保障、享受公共服务权利等方面是不平等的，对农民工的一些不公平、歧视性的政策没有发生明显改变。

十六大以前，农业支持工业，农村支持城市，是我国城乡关系的重要特征。

十六大以后，城乡关系进入工业反哺农业、城市支持农村，城乡经济社会发展一体化的新的历史阶段。

但城乡二元结构格局还没有根本改变，城乡资源要素的体制性分割在一定时间还将存在。

（三）城乡经济社会发展存在显著差距
我国城乡之间的差距除了农村居民人均纯收入远低于城镇居民人均可支配收入外，农村基础设施建设和公共服务也远远落后于城市。

新中国成立到改革开放初期，我国城乡居民收入差距大体保持在2.5：1左右。

1978年城乡居民收入差距为2.57：1，农村经济体制改革后比例逐渐降低，到1984年缩小到1.84：1。

1985年拉开了城市改革的序幕，城乡差距重新扩大，1992年扩大到2.58:1，2005年扩大到3.22:1，2009年进一步扩大到3.33:1，2010年扩大到3.23:1，绝对差距已达13190元。

在教育方面，据第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度占总人口的39.1％，远低于城市人口占65.4％的水平，小学文化程度占42.8％，15岁以上文盲率为8.3％，高于城市23.8％和4.0％的水平。

虽然农村最近几年有了新型农村合作医疗，但农村医疗卫生事业及农村居民享受的医疗卫生服务与城市和城市居民相比仍然存在很大差距。

在社会保障方面，农村的社会保障覆盖率远低于城市，当前我国农村除了灾害救济和孤寡老人的“五保”外，广大农民很少得到来自政府的保障，基本上是农民自我保障。

（四）城乡关系失衡严重影响城镇化进程
城乡差距太大、城乡关系失衡，加上城乡之间体制机制性约束，被固化的城乡二元结构严重影响了我国的城镇化进程，导致城镇化发展滞后。

自新中国成立到1957年，城乡之间人口的流动相对自由，城镇化水平由1949年的10.64％上升到1957年的15.39％。

此后到改革开放前，这一时期是以户籍制度为核心的城乡二元结构逐步形成和固化的阶段，城乡之间人口的自由流动受到限制，明显延滞了城镇化进程。

20世纪60年代的疏散、下放城市人口，“文化大革命”时期的知识青年上山下乡都对我国的城镇化水平有直接影响。

1961年城镇化率为19.29％，1970年为17.38％，1978年为17.92％。

新中国成立到改革开放前我国城镇化水平一直长期低于20％。

改革开放后，户籍制度有所松动，改革户籍的呼声越来越高，特别是附在户籍制度上的许多福利待遇在不断减少，大规模的人口流动已成为一种常态。

1985年城镇化率为23.71％，1998年为33.35％，2001年为37.66％，2009年为46.59％。

第六次人口普查数据显示，居住在城镇的人口已达到49.68％，同2000年第五次全国人口普查相比，城镇人口比重上升了13.46个百分点。

随着户籍制度改革的推进，我国的城镇化会进入加速发展时期。

《中国城市发展报告》2009年卷指出，中国已进入城镇化加速时期，预计到2020年，将有50％的人口居住在城市，2050年则有75％的人口居住在城市。

但值得注意的是，在利益和政绩的驱动下，一些地方出现了加速甚至极速城市化的现象，由此引发了一系列问题。

（五）户籍制度严重制约人口流动
户籍制度使人口流动变形，使我国的人口主要是流动而不是永久性转移。

推拉理论可以说是最早也是运用最多的用以解释人口迁移和流动的理论，推拉理论直观地将迁移过程高度概括为迁出地（原住地）和迁入地（目的地），并将迁移行为归因为前者推力和后者拉力的共同作用[10]。

在市场经济和人口自由流动的情况下，人口迁移和流动的原因是人们可以通过迁移和流动获得所期望的资源。

在迁入地中那些能够获得所期望的资源的因素就成为拉力，而迁出地中那些不利于获得所期望资源的因素就成为推力。

当然，迁入地和迁出地各自都有推和拉两种因素，因此，乡—城也就有迁移和回流。

我国城乡之间人口是流动，而非永久性转移，这与我国的户籍制度有很大联系。

户籍制度是制约中国城乡人口流动的最主要因素，户籍制度可以使推拉失去效力。

在户籍制度确立到改革开放前这段时期，城乡之间经济社会发展水平差距仍然很大，由于受户籍制度影响，当时从农村向城市流动的人口是很少的。

即使遇到自然灾害，农民外出乞讨也是被禁止的。

改革开放后，农村经济体制改革，释放了巨大农村劳动力，户籍制度出现了一定松动，农民工外出打工日益增多。

“推拉”发挥了一定效力，但是由于原有户籍制度的惯性较强，户籍使推拉失效的现象依然存在。

农民工有的在城市打工多年，并不能获得城市居民身份，依然是农民工，在就业、社会保障、社会服务供给等方面仍然不能享受与城市居民同等待遇。

农民工大多还会回流到农村，他们的流动只是暂时性的或流动性的。

第六次人口普查数据表明，我国居住地与户口登记地所在的乡镇不一致且离开户口登记地半年以上的人口已达2.21亿，约占乡村人口1/3，占我国总人口的16％。

如何使人口流动既有数量也有质量，既流得出也留得下，是我国城镇化过程中必须要解决的问题，其中户籍制度的改革首当其冲。