港口管理体制改革回顾与建议

港口管理体制改革回顾与建议

作者：肖钟熙

来源：《水运管理》2012年第10期

2001年10月，原交通部、国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、财政部和中共中央企业工作委员会联合下发《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革的意见》（以下简称《意见》），我国港口开始了新一轮以港口管理属地化和政企分开为主要内容的港口管理体制改革。自改革以来，我国港口发生了巨大变化，其主要标志是，港口不再是制约国民经济和对外贸易发展的瓶颈，而是强有力的支柱。

1 改革回顾

1.1 港口定位于基础设施

港口的特殊性在于，港口是由企业经营的支持城市社会经济活动的基础设施，其经营的目标不是一般企业追求的利润最大化。

作为基础设施的港口，其功能是支持所在城市及腹地国民经济的发展，尤其是外向型经济的发展，加大所在城市及腹地对资源集聚的吸引力，增加所在城市的就业与收入。港口对城市的贡献远大于其本身的收益。在全球经济一体化的今天，港口对城市及其腹地的贡献更多地表现在支持外向型经济发展上。

1.2 港口管理属地化

20世纪80年代，我国的主要港口除秦皇岛港外都是中央与地方双重领导，以地方为主。2001年《意见》颁布后，港口全部下放归地方政府管理，也就是港口管理属地化。这一举措大大有利于港口基础设施作用的充分发挥，港口所在城市可以从港口的生产服务活动中大大得益。港口管理属地化后，地方政府有发展港口的自主权。港口管理属地化在分税制财政管理体制的基础上实施，这样，地方政府不仅有发展港口的自主权，也有发展港口的资金，地方政府可以完全根据自己的规划发展港口。因此，改革以来，港口发展速度也大大提高。

港口管理体制改革前的2001年和2002年，沿海港口投资仅254亿元，而在港口开始体制改革后的2003年至2005年，3年投资超过亿元，几乎是前两年的5倍。“十一五”期间，港口投资更是高达亿元，是“十五”期间的2.5倍。2011年港口投资额更是突破亿元。

巨量投资改变了港口面貌。港口建设的高速发展不仅满足了港口需求的高速增长，也优化了港口布局。以集装箱港口为例，改革以来，港口集装箱吞吐量以近20%的速度增长，干线港的数目也在增长。2001年，我国仅有上海、深圳和青岛等3个港口进入全球20大集装箱港口行列，而且排名靠后（分别排名第五、第八和第十八）。2011年，全球20大集装箱港口中我

国沿海港口占了8个（分别排名第一、第四、第六、第七、第八、第十一、第十八和第十九）。

1.3 港口经营管理政企分开

《意见》中明确指出，“港口下放后，实行政企分开，港口企业不再承担行政管理职能，并按照建立现代企业制度的要求，进一步深化企业内部改革，成为自主经营、自负盈亏的法人实体。”改革以来，港口在机构设置上实现政企分开，但是，由于港口的特殊性，其在机制上政企并没有真正分开。从发展看，港口管理政企难以做到彻底分开。

地方政府难以做到“不直接干预企业的生产经营活动”的原因在于：首先，地方政府的职能首先是公共利益的最大化，而这就要发展经济、扩大就业、增加居民收入，必须充分发挥基础设施的支撑作用，使港口对城市经济发展的贡献最大化。其次，作为港口企业的出资人，政府虽然不会把企业利润最大化作为港口企业经营的目标，但也不会放弃对资产保值、增值的目标。地方政府必须时时关注港口企业的经营状况，确定追加投资的投向、时机及规模。改革的实践也证明，即使不以追求GDP为目标，地方政府也不可能不干预港口企业的生产经营活动。

2 港口管理体制改革后的特点和问题

2.1 特点

由于我国大多数港口集团公司是由原港务局剥离行政管理职能后整体转制而成的，而原来的港务局是经营所有公用码头的，因此，我国大多数港口都是由地方政府独资或控股的港口集团公司统一经营所有的公用码头。这种模式的优点在于可以根据城市发展的需要发展港口，降低竞争消耗，最大限度地减少甚至不需付出（港内）竞争的成本，港口资源能得到充分利用。此模式的缺点是港口内部缺乏竞争，活力不足。

与此模式不同的是，在香港、新加坡以及许多老牌的市场经济地区、国家中的港口是由多家独立企业经营的，在港口内部形成竞争机制。这种模式可以保证港口充满活力，用港内竞争支持港口之间的竞争。即使是有官方背景的企业，也与其他企业一视同仁。如汉堡港务仓储有限公司（HHLA）是汉堡州政府的全资企业，虽然它占有汉堡港约2/3市场份额，但还是与其他企业展开公开公平的竞争，在经营方面政府对其并未特别照顾。

笔者认为，这两种模式各有千秋。考虑到港口基础设施的性质，为使港口发展密切结合城市发展需要，港口还是由具有地方政府背景的企业为主要经营者为好。同时考虑到历史原因，现在这样的经营模式基本上符合我国国情。为保持港口活力和保证港口可持续发展，应当在我国港口适当引进港内竞争机制，形成鲶鱼效应。

2.2 港口产能出现过剩现象

港口管理属地化使权力与资本结合起来，集权力与资本于一身，优点是高效率，但如果缺乏有力的监督与制约机制，容易出现过度投资。当前，许多港口出现产能过剩就证明了这一点。这往往是地方政府对港口期望过高、对发展前景过于乐观造成的。在市场经济条件下，没有富余的产能，就不可能有市场竞争，产能大于市场需求是正常的。更何况港口还有吸引资源集聚的功能，更需要富余的产能以备资源集聚需要。问题在于产能富余不能过“度”，过度就成了产能过剩。这个“度”，应该来自宏观调控和对政府行为的监督和约束。在对港口发展的宏观调控方面，有不少法律、规章可循。《港口法》就专门有一章“港口规划与建设”，规范港口的规划与建设。交通运输部也出台了许多规章，如《港口规划管理规定》《港口建设管理规定》《关于促进沿海港口健康持续发展的意见》（以下简称《发展意见》）《港口岸线使用审批管理办法》（以下简称《办法》）等。但是，由于宏观调控没有完全到位，对政府发展港口行为的监督约束作用没有完全发挥，致使一些港口产能过剩超过了这个“度”。而出台《发展意见》和《办法》是在产能过剩在许多港口已经形成之后。目前，港口需求已经不再是井喷式的增长，已转入平稳增长阶段，港口也不再需要大面积大规模的建设，宏观调控作用已经不大。在当前许多港口产能过剩的情况下，重要的是要防止某些经营措施过度使用，形成过度竞争和恶性竞争，不利于港口市场的健康发展。要从根本上解决这个问题，还有待于对政府行为监督约束机制的形成，但这已经超出港口管理体制改革的范畴。笔者认为，与制约国民经济发展的港口产能不足相比，产能过剩的弊端较少些，因而不能因产能过剩而否定属地化管理。

3 改革新特点——民间资本进入港口

最近，交通运输部出台《关于鼓励和引导民间资本投资公路水路交通运输领域的实施意见》，提出鼓励和引导民间资本投资交通运输建设，包括港口码头的建设、养护、运营和管理。值得注意的是，不仅是交通运输部，国务院多个部门也出台了鼓励民间资本投资的细则。此外，发改委等12个国务院的部门还联合出台了《关于鼓励和引导民间投资进入物流领域的实施意见》。民间资本加速进入国民经济的重要领域，可能成为近期结构调整的重要内容。该文件指出，“有利于完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，建立公平竞争的市场环境”和“有利于激发经济增长的内生动力，稳固可持续发展的基础，促进经济长期平稳较快发展”，就是要在我国各个经济领域中强化竞争机制，充分发挥竞争机制在经济发展中的动力作用，从而促进经济发展、调整产业结构、繁荣城乡市场和扩大社会就业。因为鼓励和引导民间资本进入国民经济各个领域，不只是为了改善产权结构，所以，这也可能成为新一轮港口管理体制改革的内容。

4 改革建议

4.1 港口基础设施投资体制实行双轨制

目前，我国不少港口的基础设施是由企业自行投资建设的，这种状态不必改变。在新建的码头中选择适宜于民间资本经营的码头，采用地主港的投资模式，由政府投资建设，以成本价出租给民间企业经营。