6.城市灾害管理体制、机制与法制解析
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1.救灾减灾体制全方位思想缺乏； 2.防灾减灾过程缺少全过程的管理； 3.防灾减灾缺乏全民参与意识； 4.防灾减灾法律法规体系仍需完善；
城市灾害管理体制、机制与法制研究的必要 性
1.防灾减灾涉及面广、调动资源量大 2.防灾减灾需要“全过程、全方位、全员参与” 3. 有效的灾害管理，需要在体制、机制与法制层面上加以改 进
资源汇聚
设施密集
建立和完善适应上海现实发展的城市安全运行机制已成为城市管理规划的 重中之重。
研究背景(2/2)
人为灾害为主，自然灾害和人为灾害交替、同步发生
台风
车祸
暴雨
地理位置
自然 灾害
人为 灾害
社会矛盾
火灾
风暴潮
灾害的连锁性和次生性更强
化学 事故
以上海为例(1/3)
事件1——静安区“11.15”教师公 寓特大火灾 2010年11月15日下午，上海胶州 路728号教师公寓进行节能改造 工程，在北侧外立面进行电焊作 业，金属熔融物不慎溅落在大楼 电梯前室北窗9楼平台，引燃堆 积在外墙的聚氨酯保温材料碎屑。 火势随后迅猛蔓延，因烟囱效应 引发大面积立体火灾。上海应急 管理部门调集了25个消防中队、 120余辆消防车、1300多名官兵投 入到救援之中，并且使用了包括 直升飞机、消防云梯车等多种先 进的装备进行救援。最终造成58 人死亡、71人受伤的严重后果， 建筑物过火面积12000平方米， 直接经济损失5亿元、总损失达 10亿元。 公共安全教育滞后，民众自救、 互救能力差。并且，政府对危机 前的风险分析重视不够，缺乏危 机的预防、预警等
百度文库
信息发布滞后：未有效利用列车 广播等设施发布相关信息；缺乏 与电信等移动通讯运营商之间搭 建地铁突发灾害信息发布机制
应急疏散方案制订不够具体详尽， 缺乏应急演练；应急管理体制复杂， 没有厘清监管体系，指挥控制系统 协调性差
以上海为例(3/3)
事件3——黄浦江死猪漂浮事件 2013年3月5日起上海市松江区陆 续接到市民反映，黄浦江上出现 大量死猪。3月10日，上海市政府 要求采取有效措施迅速处置漂浮 死猪，松江区通报上游区域进行 协查，上海市农委称打捞出的死 猪进行无害化处理。3月11日，水 务部门每小时对水质进行一次监 测，疫控中心采集样品进行检测。 截至3月21日，黄浦江上累计打捞 起死猪10570头。同时当地水务部 门加强了对出厂水的监测，重点 对反映微生物污染的菌落总数、 总大肠菌群、耐热大肠菌群等指 标的检测频率增加到每4小时检测 一次。随着打捞死猪数量的攀升， 社会公众逐渐意识到死猪事件的 严重性。
2018/10/14
概述 国外灾害管理体系介绍 我国灾害管理法制梳理 城市灾害管理的组织整合 城市灾害管理的信息整合 城市灾害管理中的资源整合 城市灾害预警机制 城市基层防灾减灾机制建设 灾害保障机制 城市灾害管理演习演练制度
主要内容
概 述
灾害和事故形势严峻 城市具有脆弱性、灾害易发生连锁反应 我国重视防灾减灾工作，取得了较大成绩 现有灾害管理体制、机制和法制不足
执行委员会
财务管理 办公室
警察和评估 办公室
地区性行动 办公室
减灾
准备、训练和 演习
反应和恢复 行动
联邦保险机 构
美国 消防机构
援助 机构
地区性 办公室
图2.2 美国联邦紧急事务管理署（FEMA）的组织图
2018/10/14
特点：
统一的灾害管理体制。统一协调各级机构、任 命各级官员、调用各种物资和人力资源等权利 属地为主。无论灾害规模多大、涉及多广，由 事发地政府承担指挥 实行分级管理 救援资金充分 个人救助体系、公共救助体系 针对减灾计划及活动的救助 社会参与灾害管理
2018/10/14
国外灾害管理体系
美国
特勤局 部长、副部长 州、地方以及私人部门合作
边境与交通运输安全
紧急事务整备
化学、生物、放 射性与核应对措 施
科技发展
信息分析与基础设 施保护
边境安全
整备 减灾
基础设施保护
运输安全
海岸警卫队
化学
固定资产
响应
生物农业
通讯与网络安全
移民局 发给签证
复原
放射性/核
政府信息公开力度不够，公众与 政府信息严重不对称。导致社会 大众对政府行为不满并引发了对 政府行为的不信任和抵触情绪
“黄浦江死猪事件”反映的是黄 浦江水系污染、河道监管方面的 政出多门以及治理跨区域污染时 相关部门间的协调乏力
公共卫生安全危机风险评估机制 没有被启动，政府部门只是一味 地进行打捞江中的死猪以及调查 死猪的死因
消防经费投入不足，影响消防知 识的宣传、教育和普及，也不利 于应急设备购进与对专业人员的 培养与培训、消防演练等
危机救援队伍的专业化水平有待 提高，否则即便配备再先进的救 援装备，也换不来应急救援的效 果与效率
以上海为例(2/3)
事件2——轨道交通1号线列车碰 撞事故 2009年12月22日上午7时，上海市 轨道交通1号线发生两辆列车碰撞 事故，因此陷入长达4小时的大瘫 痪。由于事故发生当天又恰逢上 班和冬至扫墓出行高峰，大量乘 客滞留轨道交通站。事故发生后， 政府管理部门、地铁运营单位、 相关公交企业等及时启动了应急 预案，一方面派出抢修队伍，一 方面启动公交预案组织疏散乘客。 上海巴士公交紧急增援的公交车 多达105辆，大量公安干警紧急维 持秩序。之后，上海地铁又发生 了3起事故。在同一天发生4起地 铁事故，并造成7个小时的交通拥 堵，这样的事故是上海地铁营运 史上罕见的重大事故。 预防和应急准备工作存在漏洞： 地铁投入运营多年未按规定进行 日常维护，设备老化严重；地铁 工作人员未及时有效疏散乘客
威胁分析
管理 人力资本 经费 信息科技 获取资源 图2.1 国土安全部与其它部门合作框架图[13]
2018/10/14
FEMA 咨询团
国家安全 协调人
署长办公室 署长 副署长 项目协调主任
总监办公室
政府监督员
议会和政府 事务办公室
（人类资源）管 理办公室
紧急和公共 信息办公室
平等机会 办公室
一般顾问 办公室
第六部分
城市灾害管理体制、机制与法制
2018/10/14
研究背景(1/2)
伴随城市化进程加快，当今城市运行受到日益增加的自然与人为安全隐患 挑战。一般来说，城市规模越大，功能越复杂，各种致灾因素之间的关联 越密切，潜在的危机也就越容易诱发，衍生灾害便愈多。
城市脆弱性
风险因素 安全隐患
人口稠密
财富集中
城市灾害管理体制、机制与法制研究的必要 性
1.防灾减灾涉及面广、调动资源量大 2.防灾减灾需要“全过程、全方位、全员参与” 3. 有效的灾害管理，需要在体制、机制与法制层面上加以改 进
资源汇聚
设施密集
建立和完善适应上海现实发展的城市安全运行机制已成为城市管理规划的 重中之重。
研究背景(2/2)
人为灾害为主，自然灾害和人为灾害交替、同步发生
台风
车祸
暴雨
地理位置
自然 灾害
人为 灾害
社会矛盾
火灾
风暴潮
灾害的连锁性和次生性更强
化学 事故
以上海为例(1/3)
事件1——静安区“11.15”教师公 寓特大火灾 2010年11月15日下午，上海胶州 路728号教师公寓进行节能改造 工程，在北侧外立面进行电焊作 业，金属熔融物不慎溅落在大楼 电梯前室北窗9楼平台，引燃堆 积在外墙的聚氨酯保温材料碎屑。 火势随后迅猛蔓延，因烟囱效应 引发大面积立体火灾。上海应急 管理部门调集了25个消防中队、 120余辆消防车、1300多名官兵投 入到救援之中，并且使用了包括 直升飞机、消防云梯车等多种先 进的装备进行救援。最终造成58 人死亡、71人受伤的严重后果， 建筑物过火面积12000平方米， 直接经济损失5亿元、总损失达 10亿元。 公共安全教育滞后，民众自救、 互救能力差。并且，政府对危机 前的风险分析重视不够，缺乏危 机的预防、预警等
百度文库
信息发布滞后：未有效利用列车 广播等设施发布相关信息；缺乏 与电信等移动通讯运营商之间搭 建地铁突发灾害信息发布机制
应急疏散方案制订不够具体详尽， 缺乏应急演练；应急管理体制复杂， 没有厘清监管体系，指挥控制系统 协调性差
以上海为例(3/3)
事件3——黄浦江死猪漂浮事件 2013年3月5日起上海市松江区陆 续接到市民反映，黄浦江上出现 大量死猪。3月10日，上海市政府 要求采取有效措施迅速处置漂浮 死猪，松江区通报上游区域进行 协查，上海市农委称打捞出的死 猪进行无害化处理。3月11日，水 务部门每小时对水质进行一次监 测，疫控中心采集样品进行检测。 截至3月21日，黄浦江上累计打捞 起死猪10570头。同时当地水务部 门加强了对出厂水的监测，重点 对反映微生物污染的菌落总数、 总大肠菌群、耐热大肠菌群等指 标的检测频率增加到每4小时检测 一次。随着打捞死猪数量的攀升， 社会公众逐渐意识到死猪事件的 严重性。
2018/10/14
概述 国外灾害管理体系介绍 我国灾害管理法制梳理 城市灾害管理的组织整合 城市灾害管理的信息整合 城市灾害管理中的资源整合 城市灾害预警机制 城市基层防灾减灾机制建设 灾害保障机制 城市灾害管理演习演练制度
主要内容
概 述
灾害和事故形势严峻 城市具有脆弱性、灾害易发生连锁反应 我国重视防灾减灾工作，取得了较大成绩 现有灾害管理体制、机制和法制不足
执行委员会
财务管理 办公室
警察和评估 办公室
地区性行动 办公室
减灾
准备、训练和 演习
反应和恢复 行动
联邦保险机 构
美国 消防机构
援助 机构
地区性 办公室
图2.2 美国联邦紧急事务管理署（FEMA）的组织图
2018/10/14
特点：
统一的灾害管理体制。统一协调各级机构、任 命各级官员、调用各种物资和人力资源等权利 属地为主。无论灾害规模多大、涉及多广，由 事发地政府承担指挥 实行分级管理 救援资金充分 个人救助体系、公共救助体系 针对减灾计划及活动的救助 社会参与灾害管理
2018/10/14
国外灾害管理体系
美国
特勤局 部长、副部长 州、地方以及私人部门合作
边境与交通运输安全
紧急事务整备
化学、生物、放 射性与核应对措 施
科技发展
信息分析与基础设 施保护
边境安全
整备 减灾
基础设施保护
运输安全
海岸警卫队
化学
固定资产
响应
生物农业
通讯与网络安全
移民局 发给签证
复原
放射性/核
政府信息公开力度不够，公众与 政府信息严重不对称。导致社会 大众对政府行为不满并引发了对 政府行为的不信任和抵触情绪
“黄浦江死猪事件”反映的是黄 浦江水系污染、河道监管方面的 政出多门以及治理跨区域污染时 相关部门间的协调乏力
公共卫生安全危机风险评估机制 没有被启动，政府部门只是一味 地进行打捞江中的死猪以及调查 死猪的死因
消防经费投入不足，影响消防知 识的宣传、教育和普及，也不利 于应急设备购进与对专业人员的 培养与培训、消防演练等
危机救援队伍的专业化水平有待 提高，否则即便配备再先进的救 援装备，也换不来应急救援的效 果与效率
以上海为例(2/3)
事件2——轨道交通1号线列车碰 撞事故 2009年12月22日上午7时，上海市 轨道交通1号线发生两辆列车碰撞 事故，因此陷入长达4小时的大瘫 痪。由于事故发生当天又恰逢上 班和冬至扫墓出行高峰，大量乘 客滞留轨道交通站。事故发生后， 政府管理部门、地铁运营单位、 相关公交企业等及时启动了应急 预案，一方面派出抢修队伍，一 方面启动公交预案组织疏散乘客。 上海巴士公交紧急增援的公交车 多达105辆，大量公安干警紧急维 持秩序。之后，上海地铁又发生 了3起事故。在同一天发生4起地 铁事故，并造成7个小时的交通拥 堵，这样的事故是上海地铁营运 史上罕见的重大事故。 预防和应急准备工作存在漏洞： 地铁投入运营多年未按规定进行 日常维护，设备老化严重；地铁 工作人员未及时有效疏散乘客
威胁分析
管理 人力资本 经费 信息科技 获取资源 图2.1 国土安全部与其它部门合作框架图[13]
2018/10/14
FEMA 咨询团
国家安全 协调人
署长办公室 署长 副署长 项目协调主任
总监办公室
政府监督员
议会和政府 事务办公室
（人类资源）管 理办公室
紧急和公共 信息办公室
平等机会 办公室
一般顾问 办公室
第六部分
城市灾害管理体制、机制与法制
2018/10/14
研究背景(1/2)
伴随城市化进程加快，当今城市运行受到日益增加的自然与人为安全隐患 挑战。一般来说，城市规模越大，功能越复杂，各种致灾因素之间的关联 越密切，潜在的危机也就越容易诱发，衍生灾害便愈多。
城市脆弱性
风险因素 安全隐患
人口稠密
财富集中