精品规范行政执法践行依法行政

规范行政执法践行依法行政

洛宁县政府法制办公室

党的十六大确立了全面建设小康社会的奋斗目标，这是中国特色社会主义经济、政治、文化全面发展的目标。十六大报告强调：“要不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展”，2004年“两会”期间，党中央更进一步提出要牢固树立和认真落实科学发展观，这反映了党对中国特色社会主义事业规律性认识的逐步深化，也为新时期政府法制工作，全面推进依法行政指明了方向。

依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。依法行政，是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国方略的实行具有决定性的意义。法治政府是法治社会实现的基本条件和主要标志。就目前我国的法治现状而言，已经基本具备了有法可依，但有法必依、执法必严、违法必究却不尽如人意，有法不依、执法不严、违法不纠的现象在一些地区和部门还相当严重，这种现象的存在致使我们必须把规范行政执法、践行依法行政摆在当前更加突出和重要的位置，否则必将严重影响到依法治国方略的实施。

一、行政执法中存在的问题

行政执法指的是行政主体行使行政职权，对行政管理相对人作出的能够直接或间接产生法律效果的行为。建立社会主义法治国家，固然要重视立法工作，但更要重视执法环节。法律制定颁布后，能否得到执行是社会主义法治国家能否真正建立的关键。

近年来，各级政府和政府部门越来越重视行政执法工作，在转变

行政执法观念、清理行政执法队伍、提高行政执法人员素质、规范行政执法程序和改进行政执法作风等方面做了大量工作，取得了初步成效。但是，行政执法还很不适应全面推进依法行政的要求，存在不少体制性、深层次的问题和弊端，群众反映强烈，主要表现是：（一）有的行政执法部门违反法律法规，随意创设权力，行政执法依据比较混乱。行政机关和执法人员特别是基层行政机关和执法人员，贯彻执行着从上面发下来的各种各样名目繁多的行政法律规范，在这些规定、文件当中，有的与现行法律法规相抵触，有的相互间造成法律问冲突。

（二）行政执法主体过多过滥，职能重复交叉，多头执法、多层执法、执法扰民现象比较普遍。如对个体商贩在街头摆摊设点的行为，工商、税务、市容和卫生等多家行政执法单位都有管辖权，其负面效应呈现最为直接，民怨较大，社会关注较多。

（三）行政执法中重实体，轻程序；重结果，轻过程。轻视程序、恣意行政成为一种流弊，一种通病，行政执法人员不善于、不愿意按照法定程序行事，不严格遵守行政执法的步骤、方式、时限和顺序的规定，在行政诉讼中，因程序不当引起行政机关败诉的案件占到相当大的比重。

（四）行政执法观念滞后，一些地方和部门片面强调管理，忽视服务，甚至出现从执法为名任意侵犯公民的合法权益。长期以来舆论曝光的粗暴执法、野蛮执法、执法犯法事件与执法者观念陷入误区不无关系。某些执法者认为，法律是管老百姓的，执法就是用法律对付

老百姓，执法者具有管人的权力，而老百姓只有接受管理的义务。此种现象在基层显得尤为明显。

（五）执法人员的素质参差不齐，行政执法的质量和效率不高。目前执法队伍素质的现状不容乐观，如有的以权谋私，中饱私囊；有的贪赃枉法，徇私舞弊；有的在地方、部门聘用合同工、临时工从事执法工作，导致执法人员的整体素质下降，影响了政府的形象。

二、行政执法问题形成的原因

存在上述问题的原因，有历史背景，也有现实基础，归纳起来主要存在以下几个方面：

（一）片面注重法的制定，忽略了法的清理

我国已经加入WTO，要建立和完善社会主义市场经济，必须建立一套既适用WTO规则，又符合社会主义市场经济需要的法律体系。为完成2010年建设有中国特色社会主义法律体系的目标，我国围绕经济、社会发展中的突出问题，相继制定颁布了许多调整政治、经济秩序、保障公民合法权益的法律，其他一些重要法律也正在酝酿起草过程中，立法工作取得了很大的成绩，立法质量不断有所提高。但与此同时，对现有法律的清理工作却重视不够，随着新法的颁布实施，该修改的法律，该废止的法律没有得到及时的清理，法律的立、改、废工作不能较好地协调统一起来，客观上造成行政执法依据混乱，“依法打架”的情况大量存在。例如，1996年3月17日我国通过了《中华人民共和国行政处罚法》，国务院专门发布通知要求，现行许多规章都要依照行政处罚法的规定予以修改或者废止，许多规范性文件设

定的行政处罚本应都要失去法律效力，但直到现在，现实效果还是差强人意，如轰动全国的孙志刚被伤害致死案就充分暴露出此方面的问题，实施了21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》也才被因此被废止。

（二）行政组织法律制度不健全，行政组织职权划分不清

在行政组织制度方面，行政组织法律法规极不健全，许多方面无法可依，现有的《国务院组织法》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》存在许多不足，缺乏统一界定、统一规范、统一标准，非合理性的因素较多，难以适应新时期行政管理工作法治化的需要。同时行政组织的行政职权，主要由宪法和组织法以概括性和原则性规定的方式来确定，导致长期以来行政组织内部职权划分不清、执法机构林立、多卡执法、多层执法、职权交叉重叠、机构和人员膨胀的现象十分突出，社会管理的空白点也依然存在，因此有必要通过制定有关的权力分配法予以明确。这里的权力分配既包括纵向的中央与地方权力分配，也包括横向的各行政机构之间的合理分配。目前，我国在行政权的分配上基本处于无法可依的状态，无论是中央与地方的权力分配还是各行政机构之间的合理分工，都不是靠法律来推行和保障的，现行行政组织的职能分工及权力分配主要采取的是“三定”（定职能、定机构、定人员）原则，但三定方案仅系国务院的决定，而且是自下而上产生的，缺乏对行政事务的全面分解、归责，因而各部门之间的职能、权限冲突比较严重。

（三）行政程序法治化滞后，执法程序制度不够完善

与国外发达国家相比，我国在行政程序法治方面是明显滞后的，当前我国尚缺乏一部完整的行政程序法法典，仅有的行政程序规定散见于各个法律、法规、规章中，只有少数几个执法领域有较为完善的程序规定，如行政处罚领域。程序的缺乏除了理论研究的不成熟外，最主要的原因还是程序意识的淡化，过分强调实体的法治，忽视了程序的法治。程序的缺位是目前法律实施状况差的主要原因，而推进依法行政最有效、最直接、阻力最小的途径莫过于通过程序公正实现实体公正。程序正义是实体正义的保障，没有程序的公正、实体的公正就很难达到真正的成效，程序正义甚至是第一要义。著名的“蛋糕法则”琢磨起来颇受启发：有一位母亲给自己的两个儿子买了一块蛋糕，在分吃的时候，这位母亲要求先切的人不能先拿，先拿的人不能先切，结果切的人非常慎重地把两块蛋糕切得一样大，这一事例充分说明了程序在依法行政过程中的重要作用。

（四）人治思想根深蒂固，义务本位、管理本位并存

我国封建社会的历史比较长，人们长期受制于封建专制的统治、人治传统、法律工具论思想在人们的心目和行为方式中具有极为深厚的影响，甚至在新中国建国以后的计划经济时期，这种思想在国家政治、社会生活中还占有相当重要的位置，直到党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本治国方略以后，科学的法制观念才逐步进入成熟期。封建社会的人身依附关系和身份等级关系，使得义务本位和管理本位并存，多数人履行无权利的义务与少数人享有无义务的权利并存，“刑不上大夫，礼不下庶民”就是一种客观而真