关于完善我国均衡性转移支付制度的建议

关于完善我国均衡性转移支付制度的建议

摘要:均衡性转移支付制度的目标是通过均等化转移支付解决纵向与横向的财务不平衡,逐步缩小地区间的财力差异,使全国不同地区公民享受到大体均等的基本公共服务。本文通过对均衡性转移支付现状的总结,分析了我国均衡性转移支付存在的问题及其成因,并对均衡性转移支付制度提出建议和对策。

关键词:均衡性;转移支付;建议

“转移支付”这个术语并没有一个一致性的定义。联合国《1990年国民账户制度修订案》中给出了关于转移支付的一个非常宽泛的定义:转移支付是指货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方的无偿转移。转移支付的形式可以是现金,也可以是实物。财政转移支付,又称政府间转移支付,是实现分税制国家处理中央政府与地方政府之间财政关系的普遍做法和基本方法。政府间财政转移支付主要是指:在既定的政府间责任和收入划分框架下,通过财政资金在各级政府之间的无偿划拨以弥补财政纵向和横向失衡、校正辖区间外溢、稳定宏观经济、促进区位效率、实现其他非经济目标的一项财政资金再分配制度。目前,世界上大多数国家都采用两种类型的财政转移支付形式,即一般性转移支付和专项转移支付,并且以前者为主、后者为辅。

我国中央对地方的财政转移支付主要由一般性转移支付(2009年前称为“财力性转移支付”,下同)和专项转移支付两部分构成。一般性转移支付的主体是均衡性转移支付(原“一般性转移支付”,下同),在一般性转移支付中所占比例较大。均衡性转移支付是指以均衡地区间财力差距为目标,未指定具体使用项目,可由地方自行支配。专项转移支付是指上级政府为实现特定的政策及事业发展目标以及委托地方代理特殊事务给予地方的补助资金,地方要按规定使用专项补助,各专项转移支付都有相关的具体规定。

一、我国中央对地方实施均衡性转移支付现状

(一)均衡性转移支付的沿革

均衡性转移支付发展到现在,主要经历了3个阶段:

1、创始阶段(1995—2002年),当时称为过渡期转移支付。1994年,实行“分税制”改革以后,随着中央级财政收入占全国财政收入比重的提高,中央财政的宏观调控能力逐步增强,在立足我国国情的基础上,借鉴成熟市场经济国家的经验,财

政部引入了标准财政收支概念,从1995年起建立了过渡期转移支付,为以后建立一般性转移支付奠定了基础。

2、逐步完善阶段(2003—2007年),称为一般性转移支付。2002年,国务院决定实施所得税收入分享改革,并确定将中央因改革增加的收入全部作为一般性转移支付资金来源,实行统一分配,建立了一般性转移支付资金稳定增长机制。同时,将过渡期转移支付改为一般性转移支付。随着中央级财政收入的大幅度增加,调节政府间财力差距的能力不断提高,为建立均衡性转移支付创造了条件。

3、发展壮大阶段(2008年以后)。一般性转移支付作为财政转移支付制度的一个重要方面,已写入党的十七大报告,而且还要逐步提高规模和比例。2009年,为进一步规范转移支付管理,更好地体现公共财政的特征,中央财政将一般性转移支付改为均衡性转移支付(以下统称“均衡性转移支付”)。均衡性转移支付的建立,标志着中央财政调节政府间财力差距的能力进入了较高的阶段。

(二)中央对地方均衡性转移支付补助情况

随着中央财政集中财力的增加,对地方的均衡性转移支付规模不断扩大,调节政府间财力差距的能力逐步增强,为促进地方基本公共服务均等化发挥了重要作用。

1、转移支付资金规模迅速增加。1995年,中央财政补助地方均衡性转移支付资金为21亿元,2008年达到了3511亿元,占财力性转移支付总额的比重从1995年的7.2%提高到2008年的41.3%。可以说,该项补助在中央对地方的各项补助中是增长较快的。

2、转移支付资金主要补助给了中西部地区。以2008年为例,当年中央财政共补助地方3511亿元,其中:补助中西部地区22个省市3291亿元,占93.7%;补助东部地区9个省市220亿元,占6.3%。中央对中西部地区转移支付的具体构成情况是:补助中部省份1579亿元,占48%;补助西部省份1712亿元,占52%。可以看出,中央财政在调节政府间财力差距方面,对中西部地区给予了较大的财力倾斜。

(三)均衡性转移支付制度的效用

1、享受转移支付的市县财政总体实力显著增强。困难市县财力水平显著提高,财政困难状况明显改善。

2、困难市县间财力差距明显缩小。通过实施均衡性转移支付制度,缩小了市县间财力差距水平,促进了基本公共服务均等化。

3、财政保障水平有较大提高,极大地提高了困难市县财政保运转、保发展、保稳定的能力。

4、省与市县间财力分配方式进一步规范化。转移支付制度的建立,改变了省

与市县财政一对一谈判、讨价还价的理财方式,建立了规范、公正、透明的理财模式,增强了财力薄弱市县的财政保障能力,加快了公共服务均等化进程。

二、我国均衡性转移支付存在的问题及其成因

在看到上述显著成效的同时,我们也要看到,由于外部因素的制约,现行均衡性转移支付制度中还存在一些问题,具体内容及其原因如下:

(一)均衡性转移支付体制均等化财力效果不显著

1、均衡性转移支付对区域财力差距缩小有一定作用,但力度较小,效果甚微。2002年至今,转移支付规模急剧增加,具有极大的区域均衡效果,但由于总体制度在结构上的不合理,使得不同构成的均衡效果相互抵消,降低了发展趋向应有的均衡效率。均衡性转移支付增长很快,但力度小,受益面广,使得均衡效果甚微,难以校正地区差距。

2、在中央与地方的纵向平衡方面作用显著,地区间横向均衡缺乏成效。我国财政转移支付制度存在着形式多,不够规范等问题。现行转移支付制度中的均衡性转移支付数额,实际上仍采用“基数法”作为主要确定依据,专项转移支付种类过多。谢旭人部长报告说,在2008年中央财政转移支付中,财力性转移支付占38.1%,可是专项转移支付却占了43.3%,而且专项转移支付是9个方面。专项转移支付块头太大、项目太多,这就必然增加成本,减少了地方的主动性,影响了效益的发挥。均等转移支付部分力度有限,这一缺陷限制了均衡性转移支付的作用,使其仅有政府间纵向财力均衡的功能,未能发挥地区间财力调节作用,更没有形成横向财力均衡机制。要进一步发挥其区域均衡效应,必须进行转移支付制度的调整和创新。

3、政府事权和财权范围界定不够清晰。政府间转移支付的依据是合理划分各级政府的事权和财权。目前,分税制财政管理体制对财权的划分比较明确,但对事权却没有清晰的界定。因此,在具体事务上,中央与地方政府之间、地方各级政府之间经常会存在事权不清、职能交叉和职能滞后的现象,经常因财权与事权不统一造成部分财政支出不清和上下级政府之间的矛盾,很难进行绩效审计和考核及快速明确地界定当事人责任分配,由此导致财政支出整体效益不高。

(二)均衡性转移支付技术方法缺乏科学性、精确性

1、财政转移支付标准不够科学,转移支付存在一定的随意性和盲目性。在我国现行的财政转移支付的法律形式中,没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法,资金的分配缺乏科学的依据。目前,仍然坚持“存量不动,增量调节”的原则,并在此基础上采取“基数法”计算财政转移支付的资金数额。没有形成一套规范的计算程序和公式来分配,造成财政转移支付的盲目性和随意性,使财政转移支付演