基于新指数下的建设用地实施评价——以平度市城市总体规划为例

基于新指数下的建设用地实施评价

——以平度市城市总体规划为例

马利波

【摘要】长久以来，建设用地的实施评价一直都是城市总体规划评估的核心与重点，但是传统的评估过程相对较为简单且比较混乱。针对于此，论文以平度市为例通过引入实施完成率和实施距离系数对建设用地从总体指标到单项指标进行全面系统评估，对实施程度进行分析并明确下一步实施重点，最后提出较为切实可行的规划建议。

【关键词】建设用地；城市总体规划；实施完成率；实施距离系数

引言

自2008年《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施以来，城市总体规划评估工作的重要性日渐增强，特别是2009年建设部发布的《城市总体规划实施评估办法（试行）》对评估内容做了详细界定，自然就使规划评估工作具有了更强的现实可操作性。从现实情况来看，一方面受制于外部环境变迁规划实施中难免会出现问题，另一方面随着公众对于“规划”质疑之声的增强，规划“自检”也确有其紧迫性。按照规定原则上总体规划评估应当每2年进行一次①，但是现在大多数情况下每4-6年一次，基本上与总体规划修编期限相符；直接导致评估过程更多的关注近期规划的实现与冲突，对远期规划的关注明显不足。而事实上的评估也是“形式大于内容”，更多的表现为总体规划修编提供一种借口，这在建设用地的评估过程中表现尤为突出。为扭转当前这种局面，笔者期望借助新的研究方法，以《平度市城市总体规划（2005-2020）》为例，对建设用地的实施评价进行深入探讨，以便为总体规划评估工作提供一种更加有意义的借鉴。

1.新研究方法的引入

目前，城市建设用地的实施评价内容繁多，过程较为复杂，再加上没有形成一套相对完善规范化的评估机制，导致不同地区实施评价呈现五花八门之势；评价结论也往往因为编制部门的不同而存在较大差异。根据相对制度化城市总体规划中建设用地的相关研究内容，对其进行梳理，对建设用地的实施评价大致概括为数量关系实施评价、空间落实情况实施评价

以及相关内容的实施评价（图1）。在此着重于数量关系的实施评价，对其他方面的内容不做深究。一般来说，评估过程中使用最多的方法就是目标达成法

[1][2]

，即将实施结果与原定规划目标进行对比，看两者的吻合程度并分析其原因。由于当

前城市总体规划修编速度过快，实际评估过程中近期指标就成了对比的基础与评估的重点，许多时候由于近期目标是远期规划与现实困扰相互妥协的结果，其本身也存在一定的不合理性，规划实施结果与近期规划的冲突并不能完全说明总体规划的合理与否。为使建设用地评价更加科学化与系统化，在此引入两个指标，一个是实施完成率[3]

，另一个是实施距离系数。其中实施完成率的引入主要是为了改变目前指标对比法相对简单化的应对方式，对规划实施程度做出更加有效的说明。计算公式如下：

；

其中：S w 为指标实施完成率；

S 为指标实际增减量；

为指标规划增减量；R j 为

总体规划编制基期现状值；S p 为评价年份实施值；W g 为规划指标值，近期规划值或远期规划值，通常以近期规划值为主。一般来说，如果该值>100%表示实施数据已经超过总体规划确定的规划预期，即为提前完成；如果该值<100%表示实施数据低于规划预期，即为实施较慢，但是当实施完成率<0时，说明指标的规划预期发展方向与实际变动方向相反，一般认为规划实施较差；实施完成率越接近100%表示规划执行力越强，即为基本实现。

实施距离系数的引入主要是在现状评价基础上对下一步城市建设用地的实施主次进行明确，以弥补评估过程中针对未来不足的问题；计算公式如下：

；

其中Y v 为实施距离系数；

Y 为指标评价年份相对于规划年份变动量；为指标基

期年份相对于规划年份变动量；V g 与W g 意义相近，但通常以远期规划为主；S p 、R j 与实施完成率中指标意义相同。如果该系数为零（Y v =0）说明实施与规划完全吻合。如果该系数为负值（Y v <0）表示已经超过规划目标值，说明该项用地实施完成，值越小超过幅度越大；

图1 建设用地实施评价内容分析框架示意图

在下一步的发展过程中应降低其发展的紧迫性并适时加以管控。如果该系数为正值（Y v >0）表示低于规划目标值，说明该项用地距离目标值还有一定差距，值越大实施越慢；在下一步的发展过程中应摆在突出位置，做为优先发展用地。

由于总体规划评估规定每两年进行一次，实施完成率与实施距离系数的运算可根据实际情况进行调整。对于本次平度市城市总体规划实施评估来说，R j 基期年份为2004年现状值，S p 评价年份为2011年实施值；实施完成率为相对于2010年的计算结果，W g 为2010年近期规划值；实施距离系数为相对于2020年计算结果，V g 为2020年远期规划值。

2．建设用地指标评估

通常，总体规划中建设用地数量关系主要体现为建设用地指标体系的数量关

系；大致由两部分构成，一是总体指标，主要包括城市建设用

地总规模和人均城市建设用地面积两项；二是单项指标，主要包括单项建设用地面积、单项建设用地面积比例和人均单项建设用地面积。一般情况下，建设用地实施评价中往往着重于其中一项或者几项内容，难以对这五项指标做出全面细致的分析与评价，从而导致评估结论的准确性大幅度下降。（图2）

2.1总体指标评价

由于正在实施的城市总体编制于2005年，用地标准按照旧版《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137—90）》执行；而新的《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》于2012年正式实施，城市建设用地标准差别较大。为更好的对规划实施情况进行评估，在用地统计过程中均按照旧版执行。

表1 城市建设用地规模与人均城市建设用地面积实施情况评价表

注：实施完成率为相对于2010近期规划目标计算所得，实施距离系数为相对于2020年远期规划目标图2 城市建设用地指标体系评价框架示意图

相

互作用