国有资产管理国际比较

国有资产管理国际比较

现代凯恩斯主义的兴起并不是国有资产管理问题研究的起源，早在三

百多年前，西方国家国有资产的经营问题就已经成为学者们探讨的对象。当代虽然世界经济市场化的浪潮方兴未艾，但随着世界多极化的

发展，各国政府特别是转轨期国家宏观经济的运行和调控，则越来越

需要适当的政府参与及严格的法规监管，国有经济给整个社会带来的

外部性至少当前是其他经济形式难以替代的，所以如何有效管理国有

资产已日益成为各国政府注重的焦点。我们对各国国有资产管理的先

进理念应该学习和效仿，同时也应从其存有的弊端中汲取教训，以期

为我国国有资产工作提供有益的协助。

关于国有资产的定义，世界各国的说法不尽统一，但其内涵却有些相似。在此，我们以我国理论界特别是法学界的定义为标准，来实行一

个初步的考察。按照我国相关法律的规定，国有资产包括国家依法取

得的财产及由国家资本金投入、资产收益或接受馈赠而取得的财产。

由此，其所有者包含两类，一类是依法确认的国有资产的所有者；另

一类属于与国有资产相关的界定，即依法确认的各类国有企业、行政

事业单位及社会团体，它们行使国有财产的占有、使用和依法处分的

权利。对于这个定义，各国有各种不同的解释，因为不同国家在国有

资产的分类、行业归属、管理机构、管理方式以及监管体系等方面都

各有不同，所以其存有与发展的方式也表现出一个多样化的趋势。本

文拟从这些方面对各国的情况加以考察，以探寻这种经济形式的规律。

一、国有资产介入企业的国际比较

世界各国对国有类企业一般都是根据国有资产对企业的介入水准来实

行分类的。简单的比如美国国有资产管理的对象分为完全归国家所有

的国有企业和国有控股公司；英国分为政府直接管理的国有企业、具

有独立法人地位的国有企业、公私合营的国有控股公司等；意大利分

为国有控股、参股的公司，由政府主管部门管理、垄断的国有自治公司，由地方政府所有、经营公共设施的市政企业，由政府部门主管但

自主经营的非股份制国有化企业；法国的国有资产涉及到从事工商业

活动的行政性公共事业机构、工商业性质的公共事业机构和企业、国

家掌握部分股份的混合公司。具体分类则是从企业的法律地位与其提

供的产品、服务价格的角度实行分类。

还有一些国家国有资产介入企业的方式就相对细化一些。丹麦国有资

产主要以三种方式体现：一是由政府确定其产业方向，但在微观经营

和机构、人事上有较大自主权的国有企业。二是根据特别法建立、来

源于传统公共机构或私人非营利性组织的独立机构。这些非盈利性机

构由一个非完全商业性的董事会来实行管理并受到政府法规的监督。

三是国有控股公司。主要指受公司法约束的有限责任公司，政府作为

控股股东，可依法组建公司的董事会以实现运转。

在日本，与国有资产相关的企业能够分为直营事业、特殊法人事业和

第三部门等三种基本类型。直营事业是由中央政府或地方政府投资兴

建并直接经营的国有企业。特殊法人事业是指按照国家特别法律设立

的法人经营的国有企业。通常国家需要实施，但又因制度、监督等方

面的限制而无法直接由国家经营的，则设立实行特别监督的独立法人，以实现实质性的自主经营。根据不同的投资主体，特殊法人能够分为

由中央政府直接全部投资建立的特殊法人、由中央和地方两级政府共

同投资建立的特殊法人、由国家和私人企业共同投资建立的特殊法人

以及由国有企业投资建立的特殊法人四种基本类型。根据名称不同，

特殊法人又可分为事业团体、公社、公团、公库、营团、金库、特殊

公司、地方公社以及其他特殊法人(如海外经济合作基金、国立剧场、

日本贸易振兴会)等九种基本类型。第三部门是指由中央政府、地方政

府和私人企业共同投资建立的国有企业，一般体现为股份有限公司或

有限责任公司。

如果从行业方面实行分析，各国国有资产一般都介入关系国计民生的

大型企业或公共事业类产业。比如，日本包括铁路、邮政、造币、电信、基础设施等公共事业以及金融、烟草、盐业等行业；英国则不但

仅涉足公共事业、基础设施等领域，还广泛进入制造业等竞争性行业；

法国包括能源、交通、通信、原材料、加工制造、银行和保险以及公

用基础设施等在国民经济中占有重要经济地位的行业，这使法国成为

西方国有化水准最高的国家；意大利以石化、冶金、机械、运输工具

制造、水电供应、电讯等资本密集型部门为主，分布也非常广泛；瑞

典涉及金融、房地产、博彩及文化、卫生等多个行业。

二、国有资产管理模式的国际比较

作为国有资产管理的主体，日本由各个政府主管部门和大藏省直接执

行国有资产管理事务，由国有资产中央审议会和地方审议会负责回答

执行机关的询问、提出建议，由监察机关负责对国有资产在运营、处置、管理等方面的监督；美国、英国则多由政府提名安排这类企业的

董事会，并采取董事会领导下的经理负责制，由董事会作为连接政府

和国有企业的桥梁，使政府的政策意图通过董事会得到贯彻执行，又

使企业享有一定的经营自主权；意大利在国家参与制的基础上，形成

了以中央专门机构综合管理国有资产所有权、各控股公司分散管理国

有企业的管理体制；瑞典国有企业所有权由议会拥有，议会授权政府，由国有企业局等部门实行管理。

管理方式上，各国区别比较大。在美国，不论是否属于公司型的国有

企业，政府的管理都相对较严，除了对总统直接负责的企业外，一般

由政府相关的部、处以及根据国会各种决议设置的专门常设委员会管辖。政府还通过相关部门的行政指令确定企业的投资规模与方向，利

用价格、税收等经济手段对企业活动实行调节，由国家派遣监督员或

监督团，对企业实行财物监护。同时，政府还有权决定企业的劳动人事、产品定价及利润分配制度，以确保国家对企业发展及分配方面的

决定权。当然，企业也拥有在法律允许范围内自行设立董事会等管理

机构以及自主经营水准不等的权利。还有大批国有企业被出租给私人

垄断组织自主实行生产经营，政府提供生产资料、工资、管理成本等

生产费用并获得产品。政府对国有混合公司，除委派代表参加企业董

事会外，还实行以主承包商为首的、由政府作为产品计划的招标人，

按照择优原则执行的系统组织的承包合同制。政府根据企业产品的种